III OSK 2216/22

III OSK 2216/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 390/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
ART. 2 UST. 2 PKT 2 I ART. 293 UST. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 146 ust. 1 oraz art. 240 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 390/21 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2021 r. nr SKO 4133/12/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 390/21 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2021 r. nr SKO 4133/12/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej w skrócie: "Marszałek") decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr DOWDOW-S-1.7253.105.2019.AH, wydaną na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M. P. z 2014 r., poz. 790), oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1 i § 4, art. 54 § 1, art. 55 § 1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), orzekł o wymierzeniu A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Spółka") opłaty – stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za składowanie odpadów w 2015 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, przy ul. [...] w [...], w wysokości 18.969.567 zł.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zaprezentował stanowisko, że chociaż nie można uznać, iż Spółka rozpoczęła działalność bez wymaganego pozwolenia, to przez cały okres eksploatacji składowiska odpadów nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia obiektu, a wymaganej decyzji nie mogła uzyskać, skoro w dacie składania kolejnych wniosków o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowisko to powinno być już zamknięte i zrekultywowane. Strona była tego w pełni świadoma, co potwierdzały kolejne inicjowane przez nią postępowania mające na celu wykreślenie z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie obowiązków dotyczących zakończenia składowania odpadów na przedmiotowym składowisku w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.
W wyniku rozpoznania odwołania Spółki od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), które decyzją z dnia 26 maja 2021 r. nr SKO 4133/12/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 735, dalej w skrócie "k.p.a."), art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 21 § 3 i art. 63 § 1 o.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w części osnowy w brzmieniu: "w wysokości: 18 969 567,00 zł (słownie złotych: osiemnaście milionów dziewięćset sześćdziesiąt dziewięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem 00/100)" i orzekając co do istoty nadało uchylonej części osnowy decyzji nowe brzmienie: "w wysokości: 5 821 806,00 zł (słownie złotych: pięć milionów osiemset dwadzieścia jeden tysięcy osiemset sześć i 00/100)", zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również pozwoleniem na jego użytkowanie, to wedle treści art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, udzielonych poprzednikom prawnym Spółki, zakończenie składowania odpadów na składowisku miało nastąpić w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r., a zakończenie jego rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Spółka przedłożyła zaś do zatwierdzenia instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dopiero w styczniu 2015 r., a więc po upływie daty, do której składowisko to powinno w ogóle funkcjonować, nie dysponując przy tym wydanym na swoją rzecz pozwoleniem na budowę, które jest niezbędne do dokonania oceny, czy wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów nie pozostaje w sprzeczności w tym pozwoleniem. Sądy podzieliły również stanowisko organów, że zachodziła też druga przesłanka z art. 134 pkt 3 u.o., uniemożliwiająca zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Spółka, jako zarządzający składowiskiem odpadów, dopuściła się podczas eksploatacji składowiska odpadów naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. Jako zarządzający składowiskiem odpadów była podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe składowanie odpadów. Stwierdzenie naruszenia przez skarżącą przepisów u.o. oraz przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy musiało zatem skutkować odmową zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, ponieważ wobec stwierdzonych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium przedstawiło przedłożony przez Spółkę wykaz, zawierający informację o rodzaju i ilości opadów składowanych w 2014 r. i informację o rodzaju i ilości opadów składowanych w 2015 r., wraz z korektami. Z przedłożonych dodatkowych dokumentów wynikały brakujące, określone daty dzienne umieszczenia odpadów na składowisku i określone ich ilości w roku 2015. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr 92/2015/KPOWZ, dotyczącej odpadu o kodzie: 17 09 04 ustalono, że: 1,06 Mg przyjęto w dniu 16 stycznia 2015 r.; 0,540 Mg i 1,140 Mg przyjęto w dniu 20 stycznia 2015 r., a 0,620 Mg przyjęto w dniu 23 stycznia 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr 917/U/03, dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 10,740 Mg w dniu 17 marca 2015 r., a 2,340 Mg przyjęto w dniu 20 marca 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr 1647/U/05, dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 12,220 Mg w dniu 13 maja 2015 r. oraz 9,840 Mg w dniu 28 maja 2015 r. W przypadku zbiorczej karty przekazania odpadów KPO nr 2757/U/08, dotyczącej odpadu o kodzie 19 08 14, przyjęto 10,320 Mg w dniu 5 sierpnia 2015 r. oraz 12,560 Mg w dniu 26 sierpnia 2015 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska związanej ze składowaniem odpadów, podmiot odpowiedzialny wskazuje przepis art. 279 ust. 2 p.o.ś. W razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów u.o.
W ocenie Kolegium, prawo do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty podwyższonej za 2015 r. nie przedawniło się, bo nie ma ona waloru decyzji konstytutywnej. Zgodnie z art. 281 ust. 1 p.o.ś., do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu Ill ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyłączeniami zawartymi w ust. 1a do 3. Ponieważ p.o.ś. nie reguluje expressis verbis przedawnienia opłat za korzystanie ze środowiska w sprawie znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy o.p., regulujące instytucję przedawnienia zobowiązań. Prawo do wymiaru zobowiązania przedawnia się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania. Ciążący na podmiocie korzystającym ze środowiska z mocy prawa obowiązek poniesienia opłaty z tego tytułu stanowi rodzaj zobowiązania podatkowego. Upływ czasu powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania, co stwierdza przepis art. 70 § 1 o.p. Odpowiednie stosowanie o.p. w zakresie przepisów o przedawnieniu oznacza przyjęcie, że w załatwianej sprawie obowiązuje pięcioletni termin przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty. Skoro w załatwianej sprawie termin płatności opłaty za składowanie odpadów za 2015 r. (w tym podwyższonej) upływał w dniu 31 marca 2016 r., to tym samym pięcioletni termin przedawnienia opłaty powinien być liczony od końca roku 2016 r. Zatem upłynie on dopiero z końcem 2021 roku. Prawo organu do określenia opłaty nie uległo zatem przedawnieniu.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do kwalifikacji odpadów dokonanej w protokole z kontroli nr 1/2015 z dnia 22 września 2015 r., w którym wskazano, że odpady po pożarze Spółka wadliwie zakwalifikowała jako odpady z klęski żywiołowej o kodzie 16 82 02. Odpady te powinny być bowiem zakwalifikowane jako odpady o kodzie 16 81 02 (czyli odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01). W rozporządzeniu z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) w podgrupie 16 81 zostały ujęte właśnie odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o., przez odpady z wypadków rozumie się odpady powstające podczas prowadzenia akcji ratowniczej lub gaśniczej, z wyłączeniem: a) odpadów powstałych w wyniku poważnej awarii lub poważnej awarii przemysłowej, w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, b) odpadów powstałych w wyniku szkody w środowisku, o której mowa w art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zdaniem Kolegium, odpady powstałe podczas prowadzenia akcji gaśniczej pożaru w Zakładzie Recyklingu Odpadów w lipcu 2015 r. były odpadami powstałymi w wyniku wypadku. Pożar nie miał ustawowych znamion klęski żywiołowej, a ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika też, aby w sprawie miały zastosowanie wyłączenia z art. 3 ust. 1 pkt 13 lit. a i b u.o. Nie wynika z nich, aby pożar został, przez właściwe organy, zakwalifikowany jako poważna awaria lub poważna awaria przemysłowa, albo jako szkoda w środowisku. Nie ma także dowodów, że podjęto działania i środki opisane w Tytule IV Poważne awarie, uregulowanych w p.o.ś., czy w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpady z pożaru powinny być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 16 81 02 (Odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01).
Odnosząc się do sposobu wyliczenia należnej opłaty Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do ustaleń faktycznych i prawnych, a także rodzaju odpadów, okresu składowania i daty przyjęcia odpadów na składowisko, ilości dób składowania, zastosowanej stawki i współczynnika oraz ilości odpadów służących do wyliczenia opłaty należnej za rok 2015 r., a także metody wyliczenia. Kolegium wyliczyło część należnej opłaty, która dotyczyła odpadów przyjętych i zeskładowanych w 2015 r. Obliczono i zsumowano kwoty opłat za ich umieszczenie na składowisku (zwykłe) oraz kwoty opłat za ich składowanie bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów (podwyższone). Osobno wyliczono część należnej opłaty za 2015 r., przypadającej za te odpady, które umieszczono na składowisku bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów już w 2014 r. i które były tam nadal składowane przez cały 2015 r. W jej przypadku była ona sumą wyliczonych kwot opłat podwyższonych. Po zasygnalizowaniu regulacji zastosowanej przy naliczaniu opłaty, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zamieścił wyliczenia dotyczące części opłaty należnej za 2015 r. za te odpady, które Spółka umieszczała na składowisku w 2015 r., wskazując na kwotę 3 780 956,92 zł.
Zdaniem Kolegium, korekty wymagała jedynie ta część uzasadnienia i wyliczenia decyzji organu pierwszej instancji, w której zakwalifikowano odpady powstałe po pożarze w lipcu 2015 r. jako odpady o kodzie 16 82 02, zamiast jako odpad o kodzie 16 81 02 (Odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, odpady inne niż wymienione w 16 81 01). W przypadku odpadów o kodzie 16 82 02 stawka podstawowa w 2015 r. wynosiła 0,00 zł, a podwyższona 120,76 zł (takie stawki zastosował organ pierwszej instancji). W przypadku odpadów o kodzie 16 81 02 stawka podstawowa i podwyższona w 2015 r. wynosiła 19,64 zł (taką stawkę zastosowało Kolegium). Wyliczone przez Kolegium kwoty dla odpadu o kodzie 16 81 02 były więc dużo niższe i wyniosły: 1) opłata podstawowa: 464 293,53 zł (bo: 23 640,200 Mg x 19,64 zł = 464 293,53 zł); 2) opłata podwyższona: 2 832 190,52 zł (bo: 122 dni x 0,05 współczynnik x 23 640,200 Mg x 19,64 zł = 2 832 190,52 zł). Organ odwoławczy przedstawił kolejno wyliczenia dotyczące opłaty należnej za 2015 r. za te odpady, które Spółka umieściła na składowisku w 2014 r., a które były nadal składowane w 2015 r. W tym przypadku organ wskazał kwotę 2 269 487,58 zł.
W ocenie Kolegium, korekty wymagało wyliczenie dokonane przez organ pierwszej instancji, w którym ograniczył on ilość odpadów do odpadów przyjętych w 2014 r. po dniu 5 czerwca 2014 r. Odpady umieszczone na składowisku były bowiem w całym 2014 r. składowane bez pozwolenia na korzystanie ze środowiska: instrukcji eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów. Były składowane bez takiego pozwolenia także w 2015 r. Stąd zbyteczne było zastosowanie szacowania (metodą remanentową) i proporcjonalne pomniejszenie ilości tych odpadów. Do wyliczeń Kolegium przyjęło, inaczej niż organ pierwszej instancji, całą ilość odpadów przyjętych w 2014 r. i zadeklarowaną przez Spółkę jako składowane. Według SKO opłata należna za składowanie odpadów za 2015 r., jest sumą kwot (opłat zwykłych i podwyższonych) wyliczonych dla poszczególnych rodzajów odpadów i wyniosła razem: 6 050 434,74 zł (bo: 2 269 487,58 zł + 3 780 956,92 zł = 6 050 444,50 zł). Opłata wynikająca z wykazu przedstawionego przez spółkę wyniosła 228 638,52 zł. Różnica pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu przedstawionego przez spółkę wyniosła 5 821 796,22 zł (bo: 6 050 444,50 zł - 228 638,52 zł = 5 821 805,98 zł). Po zaokrągleniu, zgodnie z art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej, kwota wymierzonej przez Kolegium opłaty wyniosła 5 821 806,00 zł i taką kwotę Kolegium wymierzyło w miejsce uchylonej części decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz przepisów p.o.ś., a także art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 20 w zw. z art 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wydane w zakresie przedmiotowego składowiska odpadów (ale nie dla skarżącej, lecz dla jej poprzednika prawnego) pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, zawierały termin zakończenia składowania odpadów zakreślony do dnia 21 grudnia 2012 r. i zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. Nie przyniosły zakładanego przez Spółkę rezultatu próby zmiany terminu zakończenia składowania odpadów i zakończenia rekultywacji, bowiem wniosku w tym zakresie nie uwzględnił Prezydent [...] wydając decyzję z dnia 5 września 2013 r. nr 945/2013, utrzymaną w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr O-177/14. Skarga Spółki na w/w decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14, a skarga kasacyjna wywiedziona w tej sprawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 3163/14. Wobec funkcjonujących w obrocie prawnym ostatecznych aktów administracyjnych i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, Spółka przedłożyła, następnie skorygowaną, informację o rodzaju i ilości składowanych odpadów, zaś organy wymierzyły z tego tytułu opłatę podwyższoną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że instrukcja eksploatacji składowiska zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] wygasła w dniu 12 czerwca 2010 r., przy czym na skutek decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzono jej nieważność. Okoliczność ta powoduje oczywisty skutek w postaci eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Co prawda Spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, jednakże pozytywnej decyzji nie otrzymała, zaś w sposób ostateczny zakończone w tej sprawie postępowanie nie daje podstaw do zakładania, że decyzję taką uzyska na skutek złożonego wówczas wniosku. Dodatkowo upłynęły już terminy zarówno zakończenia składowania odpadów, jak i zakończenia rekultywacji składowiska.
W świetle art. 124 ust. 3 p.o.ś., prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Składowisko odpadów prowadzi zarządzający składowiskiem odpadów. Faza eksploatacyjna obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów, o czym stanowi art. 123 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Ponadto zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, co wynika z art. 128 p.o.ś. Zgodnie z art. 240 ust. 1 p.o.ś., zarządzający istniejącym przed dniem wejścia jej w życie składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 p.o.ś.).
WSA we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszym przypadku skarżąca zarządzała przedmiotowym składowiskiem odpadów w chwili wejścia w życie ustawy tj. w dniu 23 stycznia 2013 r. Spółka miała więc obowiązek złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do dnia 23 stycznia 2015 r. i taki wniosek w istocie złożyła. W dniu 23 stycznia 2015 r. wygasła decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego zatwierdzająca instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Z kolei, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca nie uzyskała nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Sytuacja tego rodzaju rodzi skutek dający się najprościej zakwalifikować jako brak spełnienia wszystkich warunków do prowadzenia składowiska odpadów. W tych okolicznościach dochodzi do korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, obligującego właściwy organ do naliczenia opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.), a do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 p.o.ś.), natomiast opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 p.o.ś.).
Odnosząc się do naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej, dotyczących w szczególności gromadzenia i oceny materiału dowodowego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że ilość odpadów, ich rodzaj i data umieszczenia na składowisku została wskazana przez Spółkę w odpowiednich dokumentach, później zresztą korygowanych. Marszałek Województwa Dolnośląskiego naliczył opłatę, w sposób znaczący zweryfikowaną przez organ odwoławczy. WSA we Wrocławiu za prawidłowe uznał wyliczenia przeprowadzone przez Kolegium, jako że znajdują one pełne odzwierciedlenie w materiale aktowym. Zasadnie zatem organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną, ponieważ zaktualizował kwalifikację odpadów powstałych po pożarze. Finalnie wysokość opłaty podwyższonej uległa zmniejszeniu, mimo to skarżąca zarzuca orzeczenie przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym na jej niekorzyść. Zarzut ten jest oczywiście chybiony, ponieważ, jak już wskazano, decyzja Kolegium zawiera wysokość opłaty znacznie mniejszą, niż określił to organ pierwszej instancji. Z drugiej zaś strony organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił ilość odpadów faktycznie umieszczonych na składowisku w danym okresie i stosując opisany w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia określił opłatę podwyższoną. Właściwie także opisał przesłanki zakwalifikowania odpadów powstałych po pożarze składowiska odpadów.
W ocenie WSA we Wrocławiu, chybiony jest zarzut naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, w tym naruszenia zasady res iudicata. Przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma bowiem zastosowanie w sprawie z tej przyczyny, że traktuje on o sposobie i wysokości naliczenia opłaty należnej z tytułu korzystania ze środowiska. Skoro opłata ta jest elementem służącym do wyliczenia opłaty podwyższonej, choćby na potrzeby prawidłowego określenia tej opłaty, niejako pierwszym działaniem będzie wyliczenie opłaty należnej, a czyni się to właśnie w oparciu o wskazany normatyw. Błędnie zatem skarżąca czyni zarzut prawnomaterialny, skoro dla prawidłowego odkodowania przepisu art. 293 ust. 1 p.o.ś., traktującego o opłacie podwyższonej, rola organu w pierwszym rzędzie sprowadza się do zweryfikowania opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie są przekonywujące twierdzenia zamieszczone w pismach procesowych Spółki dotyczące wyłączenia, mocą art. 2 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., odpadów powstałych w związku z pożarem składowiska z możliwości naliczenia opłaty podwyższonej. Stanowisko to będzie uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy będą miały miejsce działania ratownicze. Wbrew stanowisku strony, należy odesłać do oceny pożaru z 2015 r. przeprowadzonej przez Kolegium i dokonanej w oparciu o dowody dotyczące przedmiotowego zdarzenia. Organ odwoławczy dość głęboko zbadał ten problem, przedstawiając skalę zdarzenia, użyte środki, tudzież opisał ewentualne zagrożenia dla otoczenia. Wszystko to słusznie nie dało Kolegium podstaw do przyjęcia, jakoby miały miejsce działania ratownicze w rozumieniu wskazanych w opinii eksperckiej ze stycznia 2022 r. przepisów. Co więcej, przy obiektywnej ocenie stanu sprawy (jedynie na zasadzie ogólnego oglądu sytuacji) nie można pominąć faktu, że na przedmiotowym składowisku w latach 2002-2015 pożar miał miejsce 29 razy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:
I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja drugoinstancyjna odpowiada prawu i oddalenie skargi Spółki, podczas gdy prawidłowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Marszałka, powinna prowadzić do wniosku, że organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji, zaś bezprzedmiotowość postępowania powodowała konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., a co nietrafnie nie miało miejsca;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Kolegium, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a więc samodzielnie, kompleksowo i merytorycznie rozpatrzyło niniejszą sprawę, podczas gdy całościowa weryfikacja powinna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do przekonania, że organ odwoławczy uchybił art. 15 k.p.a., a to bezzasadnie zaaprobował i przyjął jako własne ustalenia poczynione przez Marszałka, jak również nietrafnie zaakceptował sposób wykładni i zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkujący wydaniem wyroku oddalającego skargę Spółki;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji w sposób całościowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym uwzględniły istotne twierdzenia i dowody przedstawione przez Spółkę, w szczególności przedstawione orzeczenia dotyczące dysponowania przez skarżącą pozwoleniem na budowę Składowiska Odpadów i pozwoleniem na użytkowanie Składowiska Odpadów, jak również błędne przyjęcie przez Sąd, że organy prawidłowo przyjęły, iż Spółka w 2015 r. prowadziła Składowisko Odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję, podczas gdy postępowanie dowodowe powinno było zostać przeprowadzone w sposób realizujący zasadę prawdy materialnej, a to zmierzający do ustalenia wszystkich okoliczności i stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości, co pozwoliłoby na prawidłowe przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym nie istnieją podstawy do wymierzenia Spółce sankcji, co nietrafnie nie miało miejsca i doprowadziło do wydania przez Sąd orzeczenia nieodpowiadającego prawu;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że Kolegium wydało orzeczenie na niekorzyść skarżącej, a to bezzasadne przyjęcie, iż jedną z podstaw do obliczenia opłaty podwyższonej powinna być ilość odpadów umieszczona na Składowisku Odpadów w całym roku 2014, podczas gdy organ pierwszej instancji przyjął, że nie sposób uwzględnić ilości odpadów umieszczonych na Składowisku Odpadów przed dniem 5 czerwca 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący bezzasadnym zwiększeniem obciążenia finansowego Spółki w wadliwym rozstrzygnięciu, które powinno było zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a co nie miało miejsca;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno uzasadnienie decyzji Kolegium, jak i argumentacja Marszałka, nie spełniają wymogów stawianych przez w/w przepisy, a to nie zawierają kompleksowego umotywowania przyczyn, ze względu na które uznano za bezpodstawne twierdzenia Spółki co do braku możliwości wymierzenia sankcji, a także w kwestii wyłączenia zastosowania przepisów p.o.ś. w zakresie wyłączenia ponoszenia opłat w razie prowadzenia działań ratowniczych, podczas gdy obowiązkiem organów obu instancji było także odniesienie się do istotnego stanowiska skarżącej i uargumentowanie motywów uznania tegoż stanowiska za niemające zastosowanie w sprawie;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji w ogóle pominął (a zatem w ogóle nie przeanalizował) istotne kwestie podnoszone przez skarżącą (ich prawidłowa ocena skutkowałaby odmiennym rozstrzygnięciem), a to nie odniósł się nie do:
- zarzutu nadużycia przez Marszałka i Kolegium władztwa administracyjnego,
- zaniechania przez Marszałka (wobec przyjęcia przez ten organ, że odpady nie powinny być umieszczane na Składowisku Odpadów) obowiązku polegającego na zamknięciu tego obiektu z urzędu,
- kwestii zastosowania zwolnienia przedmiotowego z obowiązku ponoszenia opłat w przypadku prowadzenia działań ratowniczych,
- zagadnienia dotyczącego wielokrotnego ukarania za ten sam czyn, a to sposobu rozumienia przepisu będącego podstawą wymierzenia opłaty podwyższonej i sposobu jej obliczenia,
podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było umotywowanie wyroku w sposób precyzyjny, spójny i jasny, wyjaśniając dlaczego nie stwierdził, iż nie doszło do naruszeń (w tym tych wyżej wskazanych), a co nie miało miejsca.
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 293 ust. 1 p.o.ś., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki wymierzenia opłaty podwyższonej i w efekcie nieuprawnione zastosowanie w/w przepisu, podczas gdy art. 293 ust. 1 p.o.ś. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
2) art. 2 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie przedmiotowe, o którym mowa w tym przepisie, jest ograniczone czasowo do okresu trwania akcji ratunkowej, podczas gdy przepis ten nie zawiera temporalnego ograniczenia, ale wyłącza obowiązek ponoszenia opłat (tutaj opłat podwyższonych) w odniesieniu do nie tylko okresu, w którym prowadzone są działania ratownicze, ale także do skutków tych działań, a tym samym w sposób trwały wyłącza ponoszenie opłat (w tym opłat podwyższonych) za korzystanie ze środowiska związane z działaniami ratowniczymi;
3) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do nieproporcjonalnego i dwukrotnego wymierzenia Spółce sankcji, co było efektem zachowania Marszałka (faktycznej "bezczynności") i tym samym nadużycia prawa, a to:
a) braku wszczęcia przez niemal 4 lata jakiegokolwiek postępowania, którego celem miałoby być bądź wezwanie Spółki do przedłożenia korekty wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat bądź wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 293 ust. 1 p.o.ś.;
b) pomimo posiadania wiedzy przez Marszałka o stanie prawnym i faktycznym Składowiska Odpadów, organ ten nie wszczął obligatoryjnego postępowania z art. 148 ust. 1 pkt 1 u.o., tj. nie zamknął z urzędu Składowiska Odpadów, co oznacza, że w okresie objętym niniejszym postępowaniem (2015 r.) Marszałek stał na stanowisku, że Składowisko Odpadów spełnia wymogi formalne i techniczne, a więc wszczęcie przedmiotowego postępowania po 4 latach (po uprzedniej "bezczynności") stanowi oczywiste nadużycie władztwa i prawa administracyjnego oraz próbę zrealizowania jedynie celów fiskalnych (w tym zwiększenia wymiaru sankcji z uwagi na znaczną wysokość odsetek), a nie celu normy wynikającej z art. 293 ust. 1 p.o.ś.;
c) wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej pomimo wydania przez Marszałka, na wniosek Spółki, decyzji zezwalających na zamknięcie poszczególnych kwater Składowiska Odpadów (art. 146 ust. 1 u.o.), a zatem wymierzenie skarżącej dotkliwej sankcji, pomimo wcześniejszego zaakceptowania przez Marszałka umieszczenia odpadów na Składowisku Odpadów oraz zezwolenia na przystąpienie do zamknięcia i rekultywacji tego obiektu (ergo potwierdzenia prawidłowości umieszczenia tamże odpadów).
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Pismem procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do niniejszego postępowania, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko w pismach procesowych z dnia: 29 września 2022 r., 24 listopada 2022 r., 25 lipca 2023 r., 7 listopada 2024 r., 4 marca 2025 r. oraz 11 czerwca 2025 r., przedkładając również stosowne wnioski dowodowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39), przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki są w istocie odmienną oceną stanu faktycznego i prawnego, co samo w sobie nie uzasadnienia uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Chybione okazały się również zarzuty podnoszące naruszenie wskazanych przepisów k.p.a.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., to wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem ilość odpadów, za które naliczona została opłata podwyższona, a także stwierdzono, że skarżąca składuje odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie zasady dwuinstancyjności. Istotą wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie nie można zasadnie postawić zarzutu organowi odwoławczemu, iż naruszył zasadę dwuinstancyjności. Uzasadnienie decyzji Kolegium wskazuje bowiem, że organ ten ponownie ocenił kompleksowo materiał dowodowy, dochodząc do odmiennych konkluzji w zakresie wymierzonej opłaty. Na 34 stronach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz dokonał własnej oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Decyzje organów obu instancji zawierają bowiem szczegółowe omówienie przebiegu postępowania i odnoszą się do wszystkich kluczowych kwestii w sprawie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez wydanie przez Kolegium orzeczenia na niekorzyść skarżącej, poprzez przyjęcie, iż jedną z podstaw do obliczenia opłaty podwyższonej powinna być ilość odpadów umieszczona na Składowisku Odpadów w całym roku 2014, podczas gdy organ pierwszej instancji przyjął, że nie sposób uwzględnić ilości odpadów umieszczonych na Składowisku Odpadów przed dniem 5 czerwca 2014 r. Istota zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a., polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić, ani uchylić, rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony jest każde rozstrzygnięcie, które pogarsza jej sytuację w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie praw strony, czy jej obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych lub procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i dokonana ocena konsekwencji, jakie w wyniku owej zmiany oddziałują na sytuację podmiotu składającego odwołanie. Zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się ma zastosowanie na ostatnim etapie procesu stosowania prawa, czyli na etapie formułowania rozstrzygnięcia. Zakaz ten nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy, ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 135). Przypomnieć należy, że w wyniku wydania decyzji reformatoryjnej przez Kolegium kwota należnej opłaty została obniżona z 18 969 567,00 zł do 5 821 806,00 zł. Kolegium uznało bowiem, że w przypadku odpadów o kodzie 16 81 02 stawka podstawowa i podwyższona w 2015 r. wynosiła 19,64 zł, a nie 120,76 zł – jak przyjął organ pierwszej instancji. Decyzja reformatoryjna Kolegium była zatem efektem dwóch odmiennych ustaleń tego organu: niższej stawki opłaty podwyższonej oraz większej ilości odpadów składowanych. Argumentacja skargi kasacyjnej nie wykazała, że ocena Kolegium, według której odpady umieszczone na składowisku były w całym 2014 i 2015 r. składowane bez pozwolenia na korzystanie ze środowiska – czyniła zbytecznym zastosowanie szacowania metodą remanentową i proporcjonalne pomniejszenie ilości tych odpadów, a w konsekwencji przyjęcie do wyliczeń, inaczej niż organ pierwszej instancji, całej ilości odpadów przyjętych w 2014 r. i zadeklarowanej przez Spółkę jako składowane, co spowodowało pogorszenie jej sytuacji prawnej. Orzeczona przez Kolegium opłata jest ponad trzykrotnie niższa niż opłata wskazana w decyzji organu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w istocie nie wykazała, na czym polegało pogorszenie sytuacji prawnej lub faktycznej skarżącej wskutek wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. Odmienne ustalenia Kolegium w zakresie stawki opłaty podwyższonej oraz ilości składowanych odpadów nie spowodowały zatem naruszenia zakazu reformationis in peius.
Chybione okazały się również zarzuty określone w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 293 ust. 1 p.o.ś. stanowi: "Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania". Obowiązek uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska jest konsekwencją przyjętych zasad Prawa ochrony środowiska. Ustawa ta określa, bowiem katalog czynności (wśród nich wymieniając m.in. składowanie odpadów), składających się na korzystanie ze środowiska, które z mocy prawa rodzą zobowiązanie do poniesienia ciężaru finansowego. Opłaty dzieli się na opłaty "zwykłe" oraz opłaty podwyższone. Przedmiotowa sprawa dotyczy opłaty podwyższonej. Opłaty te określone zostały normatywnie i dotyczą, co do zasady, korzystania ze środowiska bez stosownego pozwolenia, w sytuacji, gdy decyzja w tym przedmiocie jest wymagana prawem (por. J. Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska, LexisNexis, Warszawa 2009, str. 182). W rozumieniu przepisów p.o.ś., opłaty podwyższone są sankcją finansową, jaką podmiot korzystający ze środowiska ponosi m.in. w przypadku nieprawidłowego postępowania z odpadami (art. 292 w zw. z art. 293). Obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p.o.ś., powstaje w związku ze składowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Bez znaczenia dla powstania tego obowiązku pozostają natomiast przyczyny braku takiej decyzji, jak również stopień zawinienia takiego stanu rzeczy przez podmiot korzystający ze środowiska. Stąd też, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca składowała odpady bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Sytuacja prawna Spółki w tym zakresie ulegała zmianie i przedstawiała się następująco: decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. nr WŚRiL6620/I/2/02 zatwierdzono instrukcję eksploatacji odpadów. Decyzja ta została decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2008 r. nr DM-Ś/MZ/7665-23/58-III/08 przeniesiona na inny podmiot – B. spółka komandytowa. Przekształcenie wskazanej spółki na A. S.A. miało miejsce w dniu 1 czerwca 2010 r. Zatem Spółka ta stała się dysponentem praw i obowiązków z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W dniu 31 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wydał decyzję nr DOW-S-V.7655.36.2009.ID, którą odmówił zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, rozpoznając w ten sposób wniosek Spółki z dnia 12 października 2009 r. Minister Środowiska, rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. nr DOPoad-281-7/3491/13/MT uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie. Decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 893/13. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2853/13 uchylił w/w wyrok Sądu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, oddalił skargę (wyrok z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1789/14). Skarga kasacyjna od tego wyroku została zaś oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt III OSK 388/15. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 marca 2013 r. nr SKO 4132/2013 stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 20 grudnia 2002 r. nr WŚRiL.6620/I/2/02. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 maja 2013 r. nr SKO 4132//6/2013, a skarga na decyzję organu odwoławczego została prawomocnie oddalona. Z kolei Marszałek Województwa Dolnośląskiego, rozpoznając wniosek Spółki, decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. nr I141/2015 odmówił zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z dnia 18 marca 2016 r. nr DOŚ-III.281.39.2016/MT. Skarga Spółki na tę decyzję została prawomocnie oddalona.
Zgodnie z art. 240 ust. 1 u.o., zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 240 ust. 4 u.o.).
Reasumując podkreślić należy, że instrukcja eksploatacji składowiska, zatwierdzona decyzją Prezydenta [...], wygasła w dniu 12 czerwca 2010 r. Ponadto, w trybie nadzwyczajnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 marca 2013 r. stwierdziło nieważność owej instrukcji. Skarżąca zarządzała przedmiotowym składowiskiem odpadów w chwili wejścia w życie ustawy o odpadach, tj. w dniu 23 stycznia 2013 r., a zatem w świetle art. 240 ust. 1 u.o. miała obowiązek złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów najpóźniej do dnia 23 stycznia 2015 r. i taki wniosek w istocie złożyła. Skarżąca nie uzyskała natomiast nowej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów.
W świetle przedstawionych okoliczności zasadnie przyjęto, że doszło do składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w rozumieniu art. 293 ust. 1 p.o.ś.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie ponoszenia opłat w razie prowadzenia działań ratowniczych. Przedmiotowe wyłączenie odnosi się do przypadków, gdy prowadzenie działań ratowniczych prowadzi do powstania odpadów. Wówczas racjonalne jest zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska. W rozpoznawanej sprawie odpady nie są jednak konsekwencją działań ratowniczych, przeciwnie – to ich zapalenie było przyczyną podjęcia akcji ratowniczej. Interpretacja skarżącej prowadziłaby do swoistego premiowania jej zaniechań w zakresie gospodarki odpadami. Warto zauważyć, że na przedmiotowym składowisku w latach 2002-2015 pożar miał miejsce 29 razy.
Oczekiwanego przez Spółkę skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W konstrukcji zarzutu powołano siedem jednostek redakcyjnych Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszono tym samym zasadę proporcjonaloności, ne bis in idem, a także doszło do nadużycia prawa. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten składa się ze zbitki przepisów o różnej treści normatywnej. Tego rodzaju konstrukcja zarzutu wymaga od pełnomocnika precyzyjnego określenia, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie poszczególnych przepisów. Powyższe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. właściwa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienia. Wymóg ten jest spełniony, jeżeli względnie jednoznacznie można przyporządkować poszczególne twierdzenia i argumenty do zarzutów, a w ich ramach do poszczególnych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie czyni zadość temu wymogowi. Odnosząc do sformułowanych w zarzucie naruszeń, wskazać należy, że przepisy p.o.ś. nie dają podstaw prawnych do miarkowania opłaty podwyższonej. Według art. 293 ust. 1 p.o.ś., za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naliczona opłata ma charakter sztywny. Ponadto przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt K 13/18, orzekł: "Art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W rozpoznawanej sprawie nie może też być mowy o naruszeniu zakazu ne bis in idem. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby nałożono już na nią opłatę podwyższoną za ten sam okres składowania odpadów. Natomiast inne akty związane z prowadzeniem owego wysypiska śmieci, polegające na cofaniu zgód, bądź eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych związanych z funkcjonowaniem owego wysypiska, nie mogą być uznane za naruszenie zakazu ne bis in idem z uwagi na odmienny przedmiot i cele owych postępowań.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 146 ust. 1 u.o. Okoliczność wydania przez Marszałka, na wniosek Spółki, decyzji zezwalających na zamknięcie poszczególnych kwater Składowiska Odpadów nie sanuje składowania odpadów na kwaterach czynnych bez wymaganej prawem instrukcji składowania odpadów. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że opłata dotyczy odpadów złożonych w latach 2014-2015, które na tym wysypisku pozostawały. Dodać też należy, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby w latach 2014-2015 zezwolono na zamknięcie którejś z kwater. Ponadto podkreślenia wymaga, iż ewentualne składowanie kolejnych odpadów na kwaterze, pomimo jej zamknięcia, nie może zwalniać z obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, jeżeli składujący odpady nie dysponuje wymaganą prawem instrukcją składowania odpadów. Rozumowanie przeciwne byłoby swoistym premiowaniem działań polegających na składowaniu odpadów bez wymaganych prawem zgód.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.