Pełny tekst orzeczenia III OSK 2198/25

III OSK 2198/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 528/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-08-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.6 ust.1 pkt 4 oraz art.13 ust.1 i ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 528/24 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 528/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 22 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 22 listopada 2023 r. skarżąca, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie następujących informacji:
1. przesłanie obowiązujących Policję procedur warunkujących stosowanie w konkretnym przypadku przez Policję w stosunku do kierujących pojazdem nielaboratoryjnych testów przeprowadzanych w celu ustalenia w organizmie obecności środka działającego podobnie do alkoholu;
2. przesłanie obowiązujących w Policji zasad używania przedmiotowego urządzenia "Abbot", którym przeprowadzono w stosunku do skarżącej opisany test;
3. jaka jest narzucona przez producenta procedura używania przedmiotowego urządzenia? Jeżeli takie istnieją skarżąca wniosła o ich przesłanie;
4. przesłanie zestawienia wykonanych przez Policję w kraju w ciągu ostatnich 12 miesięcy nielaboratoryjnych testów przeprowadzanych w celu ustalenia w organizmie obecności środka działającego podobnie do alkoholu przy wykorzystaniu wskazanego urządzenia "Abbot" z wyszczególnieniem liczby dokonanych kontroli w danym miesiącu, ilości stwierdzonych przez niego wyników pozytywnych na obecność w organizmie zakazanych substancji, ilości dokonanych sprawdzeń prawidłowości pomiaru urządzenia na podstawie laboratoryjnego badania krwi lub moczu oraz w ilu przypadkach pozytywny wynik testu urządzeniem "Abbot" nie został potwierdzony metodą laboratoryjną;
5. przesłanie charakterystyki psychometrycznej urządzenia do badania zawartości narkotyków w badanym materiale używanych przez Policję a produkowanych przez firmę Abbot; skarżąca wskazała, że dane statystyczne powinny zawierać trafność, rzetelność i normalizację urządzenia oraz liczebność badanej grupy, wykonaną w celu standaryzacji i adaptacji urządzenia.
Skarżąca wskazała, że część z żądanych przez nią informacji ma charakter przetworzony i w związku z tym wyjaśniła, że w jej ocenie za szczególnie istotnym interesem publicznym uzasadniającym ich udostępnienie przemawia podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, tj. przekroczenie uprawnień przy posługiwaniu się przez Policję urządzeniami elektronicznymi Abbot służącymi do przeprowadzenia testu kierowania pojazdem pod wpływem środków odurzających. Ponadto, skarżąca przytoczyła okoliczności jej zatrzymania przez funkcjonariusza Policji w dniu 4 października 2023 r., podczas którego została przebadana alkomatem na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, a także pobrano od niej próbkę śliny w celu zbadania obecności narkotyków w organizmie. Jak wskazała skarżąca wynik okazał się pozytywny w zakresie obecności w ślinie opiatów, a urządzenie użyte do badania określono jako "Abbot". Skarżąca dodała, że w przestrzeni publicznej pojawiają się liczne medialne doniesienia o bardzo wysokim poziomie fałszywych wyników stosowanych przez Policję nielaboratoryjnych testów przeprowadzanych w celu ustalenia w organizmie obecności środka działającego podobnie do alkoholu, które wskazują na nawet 80% ich fałszywości. Skarżąca przywołała szereg publikacji prasowych dotyczących powyższego problemu. W ocenie skarżącej pozytywny wynik na obecność u niej zakazanych substancji był wynikiem albo nieprawidłowego używania urządzenia albo jego nieprawidłowej pracy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. poinformował skarżącą, że problematyka zawarta w jej wystąpieniu wykracza poza ramy informacji publicznej nakreślone ustawą o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zapytanie odnosi się do jej sprawy indywidualnej.
W piśmie z dnia 4 września 2024 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku złożonego przez nią za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 17 października 2023 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r. w sposób bezprawny uznał, iż żądana przez nią informacja "odnosi się do sprawy indywidualnej". W ocenie skarżącej argumenty organu są chybione, a barak udzielenia odpowiedzi na zadane przez nią pytania w sprawach publicznych naruszają obowiązujące w tym względzie przepisy, co czyni jej skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podkreślając, że jego zdaniem żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił bowiem, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Organ zaznaczył, że żądana informacja musi dotyczyć "sprawy publicznej", aby uzyskała walor informacji publicznej, a przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. nadużyciem prawa do informacji publicznej, bowiem wniosek skarżącej nie służy dobru wspólnemu, a jego celem nie jest dbałość o interes publiczny, czy o utrzymanie transparentności działania władzy publicznej. Zdaniem organu wniosek skarżącej dotyczy jej indywidualnej sprawy, związanej z zatrzymaniem do kontroli drogowej i przeprowadzenia testów na obecność środków odurzających w organizmie skarżącej, na co jak zauważył organ, sama skarżąca wskazuje zresztą wprost we wniosku. Organ podkreślił, że kwestionowanie zasadności zatrzymania i dokonania określonego badania powinno odbyć się trybie przepisów postępowania karnego lub postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo nie temu służy ww. ustawa. Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowy wniosek skarżącej ma służyć załatwieniu jej indywidualnej sprawy, a więc nie jest w ogóle związany z dobrem publicznym, co z kolei prowadzi do wniosku, że nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle powyższego organ wskazał, że nie można mu zarzucić bezczynności, bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ wyjaśnił, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że: podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej; dana informacja nie jest informacją publiczną; organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzecz), czy też – że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek w ustawowym terminie, a zatem jej skarga jest jego zdaniem niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 528/24 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 22 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie bezsporny pozostaje stan faktyczny w jego istotnych elementach. Skarżąca zwróciła się mianowicie o udostępnienie określonych informacji - dotyczących procedur stosowania testów na obecności środków odurzających w organizmie - zaś organ nie udzielił jej odpowiedzi w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej prezentując przy tym stanowisko - przedłożone w piśmie do skarżącej z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w odpowiedzi na skargę wywodzono, że żądana informacja ma służyć celom własnym skarżącej, która chce ją wykorzystać w sprawie dotyczącej zatrzymania jej do kontroli przez funkcjonariuszy Policji.
Jak wskazał Sąd I instancji, nie jest kwestionowane natomiast, że żądana informacja stanowi publiczną, organ należy do obowiązanych udostępniać taką informację (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także, że żądaną informacją dysponuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że organ mylnie skonstatował, że żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że chybiona jest prezentowana przez organ argumentacja jakoby przeszkodę dla udostępnienia informacji, która ma charakter publiczny, mogła stanowić jej przydatność - użyteczność na potrzeby własne samego wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podziela prezentowane obecnie w judykaturze stanowisko, że sama użyteczność danej informacji dla celów prywatnych wnioskodawcy nie wyłącza możliwości żądania jej udostępnienia – gdy w istocie wiadomość dotyczy generalnie spraw publicznych. Zdaniem Sądu I instancji odmienne rozumienie - określających ramy udostępnienia informacji publicznej - przepisów prowadziłoby do absurdalnego skutku (intencji ustanowienia takich reguł nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy), gdzie określoną informację - ze swego charakteru stanowiącą "publiczną", gdyż dotyczącą funkcjonowania państwa i jego instytucji, mogłaby pozyskać każda osoba, z wyjątkiem tej faktycznie nią aktualnie zainteresowanej – w kontekście swej sytuacji osobistej (własnych interesów). Przy takim rozumieniu regulacji, osoba taka musiałby w istocie korzystać z pomocy niejako "pośrednika", który nie byłby bezpośrednio zainteresowany pozyskaniem informacji dla własnych celów, a więc mógł o nią skutecznie wystąpić. Przyjęcie takiej koncepcji za właściwą zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie realizowałoby celu - unikania sytuacji, gdy procedury dostępu do informacji publicznej byłyby wykorzystywane na realizację własnych interesów - lecz tworzyłoby w danym zakresie sztuczne acz równocześnie nieskuteczne bariery formalne.
Sąd I instancji uznał, że sama przydatność określonej informacji dla celów własnych wnioskodawcy nie może też determinować oceny jakoby żądanie stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej i wyjaśnił, że pojęcie to zdefiniowano trafnie w doktrynie i judykaturze jako działanie nakierowane na dezorganizację pracy organów administracji (kolejne oczywiście bezzasadne wnioski, informacje bezużyteczne itp.), nękanie określonych, sprawujących funkcję publiczne osób, czy inne działania nienakierowane w istocie na pozyskanie przydatnych informacji. Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie nie wywodzono nawet, aby skarżąca podejmowała tego rodzaju działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że odrębną kwestią jest natomiast to czy żądane informacje można udostępnić wnioskodawcy przez wzgląd na ochronę wartości takich jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo (przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ww. ustawy). Jak podkreślił Sąd I instancji, w kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń organ może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z uwagi na to, że wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jednocześnie nie kwestionuje, że informacją tą dysponuje, stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie.
Sąd I instancji uznał, że błędnie kwalifikując żądanie skarżącej, jako dotyczące wiadomości niepodlegających udostępnieniu wedle reguł ustalonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego, w których określono co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazany w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji RP). W następstwie tego zaś uchybiono wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej terminom udostępniania informacji (art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, gdyż spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest on obowiązany załatwić sprawę wedle reguł udostępnienia informacji, przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia go z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności i uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tego samego względu Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na bezczynność organu Policji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczając, że zrzeka się rozprawy, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędne przyjęcie, iż w ocenie Sądu "nie jest kwestionowane, że żądana informacja stanowi informację publiczną" oraz że żądana informacja nie jest informacją we własnej sprawie skarżącej, a także że wniosek skarżącej nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej;
2. art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędne przyjęcie, że organ błędnie zakwalifikował żądanie wnioskodawcy, a zatem uchybił wynikającym z ustawy terminom udostępnienia informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym rozstrzygnięciu błędnie przyjął, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że wniosek skarżącej dotyczy jej indywidualnej sprawy związanej z zatrzymaniem skarżącej do kontroli drogowej i przeprowadzeniem testów na obecność środków odurzających w jej organizmie, na co zresztą sama skarżąca wskazuje wprost. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie kwestionowanie zasadności zatrzymania i dokonanego określonego badania powinno odbyć się w trybie przepisów postępowania karnego lub postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo nie temu służy ta ustawa. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie ulega więc wątpliwości, że wniosek skarżącej ma służyć załatwieniu jej indywidualnej sprawy, tj. został złożony dla potrzeb ewentualnego postępowania wszczętego w wyniku zatrzymania skarżącej. Żądanie skarżącej nie jest zatem związane z dobrem publicznym mającym znaczenie dla większej grupy osób (obywateli), ale jest związane z jej sprawą własną i dotyczy wyłącznie ochrony jej praw. W tej sytuacji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie należało uznać, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej.
Następnie organ skarżący kasacyjnie podniósł, że niezasadne jest również twierdzenie Sądu I instancji, że sama przydatność informacji do celów własnych wnioskodawcy nie może determinować oceny, jakoby żądanie stanowiło nadużycie prawa do informacji. Wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być uznana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów wskazanej ustawy powinna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu.
Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może służyć stronom do gromadzenia dowodów na poparcie swych tez i argumentów w danym postępowaniu. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie temu służą odpowiednie środki przewidziane w odrębnych przepisach (karnych lub wykroczeniowych). Dlatego w związku z tym, że wniosek skarżącej ma posłużyć do załatwienia jej prywatnej sprawy, a związanej z prowadzonym wobec niej postępowaniem w związku z zatrzymaniem do kontroli drogowej, w takim wypadku wniosek ten w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie ma nic wspólnego z faktyczną kontrolą nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne.
Reasumując, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nieprawidłowo zakwalifikowano żądaną informację jako niemającą waloru informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że dokonał w tym zakresie prawidłowej kwalifikacji, a zatem organ Policji był obowiązany jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy. Tym samym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie niezasadnie stwierdzono, że organ Policji dopuścił się w sprawie bezczynności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzutach przepisów. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Treść i konstrukcja zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p., nie precyzując czy zarzuca dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów przez Sąd I instancji, czy też ich niewłaściwe zastosowanie, w rzeczywistości usiłuje zakwestionować i podważyć dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Z tego powodu zarzuty te nie mogły zatem odnieść skutku.
Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. czy naruszenie prawa materialnego dotyczy dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., czy też niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga to, że o ich wadliwości świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jak już wskazano, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Upatruje bowiem wadliwości działania Sądu I instancji w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie nie było kwestionowane, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jak w nieprawidłowym uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją we własnej sprawie skarżącej, a także że wniosek skarżącej nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie wadliwości działań Sądu I instancji upatruje w uznaniu, że organ błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej, a zatem uchybił wynikającym z ustawy terminom udostępnienia informacji.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.
Niezależnie od powyższego na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę przywoływanego przez organ skarżący kasacyjnie zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powołuje się na nadużycie przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie nie wydano jednak decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Należy jednak stanowczo podkreślić, że nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie można domniemywać, a obowiązek wykazania takiego nieakceptowalnego korzystania z prawa podmiotowego, tj. motywów wnioskodawcy sprzecznych z aksjologią tego prawa, spoczywa na organie.
Jednak w realiach niniejszej sprawy, w której nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej z powołaniem się w jej uzasadnieniu na nadużycie przez nią prawa do informacji publicznej, Sąd I instancji oceniając bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie miał obowiązku badania sprawy w tym zakresie.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.