III OSK 2197/22

III OSK 2197/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 212/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80, art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 55
art. 118 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 7 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 67
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/22 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 listopada 2021 r., nr DOA-WSzOP.670.29.2020.EB.2 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dla realizacji działań oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: PGWWP, wnioskodawca, strona lub skarżący) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/22 oddalający skargę PGWWP na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 listopada 2021 r., nr DOA-WSzOP.670.29.2020.EB.2 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dla realizacji działań.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r., nr DOA-WSzOP.670.29.2020.EB, wydaną po rozpoznaniu odwołania PGWWP od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr WOPN-OG.670.138.2020.PW, wnoszącej sprzeciw dla realizacji działań w zakresie obejmującym regulację ujściowego odcinka Kanału [...] – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji lub organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:
Pismem z 13 lipca 2020 r. do RDOŚ w [...] wpłynęło zgłoszenie PGWWP dotyczące zamiaru prowadzenia działań na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia z 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.; dalej: uop), polegających na zabezpieczeniu przeciwpowodziowym miejscowości [...] nad rzeką [...]. Jako miejsce realizacji planowanych zadań wskazano działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Działki te zlokalizowane są w granicach form ochrony przyrody: w obszarze Natura 2000 [...] oraz częściowo w obszarze Natura 2000 [...]. Inwestycja miała obejmować ujściowy odcinek jednolitej części wód powierzchniowych "[...]" ([...]), stanowiącej naturalną część wód powierzchniowych. Zaplanowane prace miały obejmować:
- budowę wału przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki [...], zamykającego obniżenie dolinowe w zlewni bezpośredniej Kanału [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga eksploatacyjna w koronie wału, plac manewrowy, pompownia);
- prace ziemne na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, gdzie w ramach planowanych działań miało dojść do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem;
- przebudowę istniejącego przepustu z rury betonowej zlokalizowanej w korycie Kanału [...] na przepust łukowo-kołowy z blachy stalowej w miejscu kolizji z drogą publiczną nr [...].
Do wniosku załączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 grudnia 2018 r., nr 64/2018 (dalej: DUŚ), dla dwóch ww. działań, tj. budowy wału przeciwpowodziowego oraz przebudowy przepustu.
Decyzją z 10 sierpnia 2020 r., nr WOPN-OG.670.138.2020.DM.2, RDOŚ w [...] wniósł sprzeciw dla realizacji prac polegających na pracach ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, gdzie w ramach planowanych działań miało dojść do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem. Powodem wniesienia sprzeciwu był brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego działania, bowiem dołączona do wniosku DUŚ nie obejmuje tego działania. Organ I instancji zaznaczył również w swej decyzji, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...] nad rzeką [...] w ramach kontraktu 1A.2 Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...], [...] i [...] nad rzeką [...]. Modernizacja [...] etap III – modernizacja stacji pomp [...]". W postępowaniu tym, jako miejsce realizacji planowanych zadań wskazano działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Zostało ono wszczęte na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 lipca 2020 r. i w części dotyczącej prac regulacyjnych na ujściowym odcinku Kanału [...] jest tożsame z działaniem zgłoszonym wnioskiem z 13 lipca 2020 r.
Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów mających wpływ na kształt decyzji, a mianowicie obrazę art. 118 ust. 7 pkt 1 uop w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającą na braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego. Równocześnie na podstawie art. 75 § 1 kpa strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do odwołania dokumentów:
1. pisma RDOŚ w [...] z 21 września 2018 r., nr WONS- OŚ.420.48.2018.AW.6;
2. pisma Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 18 września 2018 r., nr DOK.DOK2.9750.8.2018.SW;
3. odpowiedzi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z dnia 8 października 2018 r., na okoliczność posiadanej przez organ wiedzy w zakresie objęcia przedmiotowej regulacji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając powyższe na uwadze wnioskodawca wniósł o uchylenie tej decyzji.
Po dokonaniu analizy materiału dowodowego GDOŚ zauważył, że wnioskodawca planuje wykonanie prac polegających na:
- budowie wału przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki [...], zamykającego obniżenie dolinowe w zlewni bezpośredniej Kanału [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga eksploatacyjna w koronie wału, plac manewrowy, pompownia);
- pracach ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, gdzie w ramach planowanych działań dojdzie do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem;
- przebudowie istniejącego przepustu z rury betonowej zlokalizowanej w korycie Kanału [...] na przepust łukowo-kołowy z blachy stalowej w miejscu kolizji z drogą publiczną nr [...].
Wnioskodawca planuje zrealizować przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w granicach obszarowych form ochrony przyrody, tj. działki objęte zgłoszeniem znajdują się w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz częściowo w obszarze Natura 2000 [...].
W omawianej sprawie organ I instancji stwierdził, że prace zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem wymagają one uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie została wydana dla prac ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] i dlatego RDOŚ zgłosił sprzeciw dla realizacji tej czynności.
Organ podkreślił, że RDOŚ w [...] zgłosił sprzeciw wyłącznie w zakresie ww. przedsięwzięcia, natomiast zawiadomieniem z 10 sierpnia 2020 r., poinformował wnioskodawcę o braku sprzeciwu do planowanych działań w zakresie obejmującym budowę wału przeciwpowodziowego wzdłuż prawego brzegu rzeki [...], zamykającego obniżenie dolinowe w zlewni bezpośredniej Kanału [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga eksploatacyjna w koronie wału, plac manewrowy, pompownia) oraz przebudowę istniejącego przepustu z rury betonowej zlokalizowanej w korycie Kanału [...] na przepust łukowo-kołowy z blachy stalowej w miejscu kolizji z drogą publiczną nr [...].
W niniejszym przypadku, do zgłoszenia z 13 lipca 2020 r. została dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (DUŚ), której analiza wskazała, iż swym zakresem obejmuje ona część zgłaszanych prac dotyczących budowy wału przeciwpowodziowego i przebudowy istniejącego przepustu. W związku z tym, w zakresie tych prac organ I instancji w trybie milczącej zgody uzgodnił ich realizację. Jednakże ww. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosiła się do działania polegającego na pracach ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, gdzie w ramach planowanych działań miało dojść do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem. Tym samym organ I instancji zgłosił sprzeciw wobec realizacji tych prac ze względu na brak wymaganej przepisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ odwoławczy nie znalazł nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, który właściwie i rzetelnie zapoznał się z materiałami dołączonymi do akt sprawy i podjął właściwe rozstrzygnięcie, wynikające wprost z art. 118 ust. 7 pkt 1 uop. Jak wskazano powyżej, dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje tylko i wyłącznie dwa zaplanowane działania, tj. budowę wału przeciwpowodziowego oraz przebudowę przepustu. Nie dotyczy natomiast czynności związanych z pracami ziemnymi na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, gdzie w ramach planowanych działań miałoby dojść do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem. Organ II instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że w niniejszym przypadku DUŚ obejmuje swoją treścią również ww. prace ziemne, bowiem w decyzji tej jednoznacznie określono cel i zakres prac wskazując, że w związku z przebudową przepustu drogowego oraz budową wału przeciwpowodziowego należy wykonać działania regulacyjne, których celem jest dostosowanie cieku do tych urządzeń.
Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy konkretnego działania, a nie celu, dla którego te działania są realizowane. Tym samym w niniejszym przypadku nie można domniemywać, że decyzja ta obejmuje swoim zakresem także działania, będące przedmiotem sprzeciwu zgłoszonego decyzją RDOŚ w [...] z 10 sierpnia 2020 r., nr WOPN-OG.670.138.2020.DM.2, tym bardziej, że w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brakuje informacji obejmujących to działanie. Ponadto organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...] nad rzeką [...] w ramach kontraktu 1A.2 Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...], [...] i [...] nad rzeką [...]. Modernizacja [...] etap III – modernizacja stacji pomp [...]". Jako miejsce realizacji planowanych zadań wskazano działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek z 16 lipca 2020 r. i jest tożsame z działaniem zgłoszonym wnioskiem z 13 lipca 2020 r. w części dotyczącej prac regulacyjnych na ujściowym odcinku Kanału [...].
W trakcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 grudnia 2018 r., nr 64/2018, dokonywano oceny skumulowanego oddziaływania, jednak organ podkreślił fakt, że wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje przedsięwzięć, które brano pod uwagę przy takiej ocenie, mimo zbieżnego celu, który planowany jest do osiągnięcia. Ponadto DUŚ nie precyzuje warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na regulacji Kanału [...], co także potwierdza jej zakres ograniczony do dwóch wskazanych w zgłoszeniu prac. W sytuacji, gdyby DUŚ obejmowała swoją treścią pozostałe działania, niezasadne byłoby postępowanie zmierzające do uzyskania kolejnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko dla tych działań, dla których rzekomo decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została już wydana. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu organu I instancji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.
Organ zaznaczył także, że niniejsze postępowanie dotyczyło zgłoszenia prac w trybie art. 118 uop, a nie oceny prawidłowości procedury wydawania DUŚ oraz oceny postępowania organu właściwego do jej wydania. Dodatkowe dokumenty dołączone przez wnioskodawcę do niniejszego postępowania dotyczą procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postępowania prowadzonego w trybie art. 118 uop. Niemniej, po zapoznaniu się z pismami dołączonymi do odwołania organ zwrócił uwagę, że dotyczą one uzupełnień karty informacyjnej przedsięwzięcia pn. "Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...] nad rzeką [...]" i stwierdził, że dotyczą one obowiązku przedstawienia informacji umożliwiających ocenę wpływu inwestycji na stan wód oraz przedstawiają ten wpływ. W ocenie organu II instancji, informacje w nich zawarte i tym samym okoliczność posiadania przez RDOŚ w [...] wiedzy w tym zakresie nie powoduje rozszerzenia przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o prace polegające na regulacji Kanału [...]. Tym samym nie wpłynęły na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a mianowicie:
a) obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa o informacji), polegającą na braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wadliwej ocenie elementów i zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzącej do uznania, że w zakresie prowadzonego przedsięwzięcia strona nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości strona posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzja ta została organowi przedłożona;
b) obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 118 ust. 3 uop, przejawiającą się w uznaniu, iż skarżący nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości do zgłoszenia taka decyzja została dołączona;
c) obrazę art. 118 ust. 7 pkt 1 uop, polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PGWWP.
Przedmiotem badania Sądu była zasadność wyrażenia sprzeciwu wobec realizacji działań polegających na realizacji planowanych przez skarżącego działań w zakresie obejmującym regulację ujściowego odcinka Kanału [...]. W pierwszej części uzasadnienia Sąd I instancji przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie i podzielił stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja taka nie została wydana dla części przedsięwzięcia określonego w zgłoszeniu skarżącego z 13 lipca 2020 r., tj. właśnie odnośnie regulacji ujściowego odcinka Kanału [...].
Z kolei odnosząc się zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie znajdują one realnego odzwierciedlenia w sprawie.
Po pierwsze, co do braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, po analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, WSA zgodził się w pełni z przedstawionym przez organy stanowiskiem, że przedłożona przez skarżącego DUŚ nie odnosi się do całego zakresu działań ze zgłoszenia. Decyzja ta odwołuje się przede wszystkim do budowy wału przeciwpowodziowego oraz wykonania pompowni ze zbiornikiem wyrównawczym, które to prace zostały wskazane w dokonanym aktualnie przez skarżącego zgłoszeniu i dlatego też organ I instancji zawiadomił go o braku sprzeciwu w tym zakresie. Co do pozostałych działań wskazanych w zgłoszeniu, tj. prac ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, organy obu instancji nie stwierdziły, aby zostały one uwzględnione w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prace te zostały zaplanowane w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzenie wód wielkich prowadzonych korytem poprzez jego regulację.
Co więcej, jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 67 powołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. są to prace polegające na regulacji wód, zaliczające się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a dla takich przedsięwzięć ustawodawca przewidział właśnie obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po drugie, w kwestii zarzutu naruszenia art. 118 ust. 7 pkt 1 uop należy podkreślić, że sprzeciw zostaje wniesiony, jeśli nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotycząca działań objętych takim obowiązkiem oraz wymienionych w zgłoszeniu, co dokładnie ma miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do regulacji ujściowego odcinka Kanału [...]. Skarżący przedstawił bowiem w toku sprawy DUŚ, ale nie jest to decyzja spełniająca wymagania określone w powołanym ostatnio przepisie, gdyż wymienione w niej działania nie pokrywają się w całości z działaniami wymienionymi w dokonanym zgłoszeniu. Słusznie zatem organ uznał, że wymagana decyzja nie została uzyskana w kwestionowanym zakresie, pomimo obowiązku spoczywającego na stronie.
W ocenie WSA błędny jest wniosek skarżącego, że organ powinien każdorazowo opierać się na maksymalnych parametrach inwestycji określonych w DUŚ i na ich podstawie warunkować potrzebę nowej decyzji. W judykaturze wyrażony został pogląd, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter prejudycjalny, zatem wiąże inne organy, a od tego związania nie ma wyjątków. WSA podzielił ten pogląd i stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże także organ rozstrzygający o sprzeciwie do zgłoszenia. W związku z powyższym, w kompetencji organu decydującego o sprzeciwie do zgłoszonych działań jest nie tylko ustalenie, czy dla planowanego przedsięwzięcia uzyskano decyzję środowiskową, ale także czy zakres takiej decyzji pokrywa się ze zgłoszeniem wnioskodawcy. Organ ten nie dokonuje analizy, czy wykładni DUŚ w celu oceny oddziaływania na środowisko przy zmniejszonym lub zwiększonym zakresie działań, niż przewiduje to dana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz jest on związany treścią zawartą w decyzji. To na zgłaszającym działania wymienione w art. 118 ust. 3 uop spoczywa obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zupełności tożsamej ze zgłoszeniem. Jeśli wnioskodawca tego obowiązku nie wypełni, wówczas organ działający na podstawie i w granicach prawa musi wnieść sprzeciw do zgłoszenia.
Sąd I instancji podkreślił kwestię zgodności ze sobą zgłoszenia i DUŚ, gdyż postępowanie toczące się w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska Z powyższego stanowiska wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma odzwierciedlać konkretnie planowane we wniosku działania, które obejmują ściśle określone przedsięwzięcie. Decyzja nie określa szerokiego zakresu działań, które w sprawie mogłyby lub nie mogłyby zostać przeprowadzone. Decyzja ocenia oddziaływanie w dokładnie określonych przez wnioskodawcę okolicznościach, dotyczących rodzaju działań, czy ich natężenia. Organ kompetentny do wydania sprzeciwu do zgłoszenia musi więc oprzeć się w pełni na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest wymagana i stosować literalnie opisane w niej rozstrzygnięcie, co do planowanej inwestycji.
Skarżący wskazał, że oddziaływanie na środowisko ukazane w DUŚ jest mniejsze, ze względu na zawężenie skutków inwestycji, jednak to nie on jest władny, aby to stwierdzić. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego, organ musiałby posłużyć się domniemaniem, którego ustawodawca nie przewidział dla tego zakresu rozstrzygnięć. Występując bowiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca ma obowiązek podać konkretne, a nie przykładowe czy maksymalne parametry przedsięwzięcia, co oznacza, że decyzja ta dotyczy konkretnego przedsięwzięcia, czy działania, a nie celu jakiemu służy. W zasadzie wbrew argumentacji skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie można mówić nawet o zmianie co do parametrów realizacji inwestycji, lecz o zaniechaniu ze strony zgłaszającego przedstawienia wymaganej przepisami prawa stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zaskarżając go w całości.
Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, tj:
– przepisu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej ustawą o informacji), polegające na braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wadliwej ocenie elementów i zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzącej do uznania, że w zakresie prowadzonego przedsięwzięcia strona nie po[?]siada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości strona posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzja ta została orga[?]nowi przedłożona;
– przepisu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 118 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przejawiającej się w uznaniu, iż skarżący nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości do zgłoszenia taka decyzja została dołączona.
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
– art. 118 ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 212/22 i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska PGWWP podniosła, że podstawą zaskarżonego stanowiska Sądu jest przede wszystkim naruszenie procesowe, które odnosi się do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr 64/2018 nie odnosi się do całego zakresu działań ze zgłoszenia, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "co do pozostałych działań wskazanych w zgłoszeniu, tj. prac ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...] na odcinku 342 m, organy obu instancji nie stwierdziły, aby zostały one uwzględnione w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" W ocenie strony przedstawione stanowisko stoi w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz właściwą interpretacją zapisów zakresu DUŚ nr 64/2018.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rozpatrując wniesioną przez wyżej wymienione stowarzyszenia skargę kasacyjną według wskazanych zasad uznać należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem badania Sądu I instancji jak również wniesionej skargi kasacyjnej jest zasadność wyrażenia sprzeciwu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. wobec realizacji przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działań w zakresie obejmującym regulację ujściowego odcinka Kanału [...] na odcinku 342 m licząc od ujścia do rzeki [...]
w górę kanału, na którym to odcinku inwestor zamierza wykonać prace ziemne mające doprowadzić do regulacji koryta cieku w celu osiągnięcia hydraulicznych warunków przepływu zapewniających sprawne odprowadzanie wód wielkich prowadzonym korytem. Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 4 u.o.p. wymagają one zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Bezspornym w niniejszej sprawie także było, że regulację ujściowego odcinka Kanału [...] zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem prace te wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji obliguje regionalnego dyrektora ochrony środowiska do zgłoszenia sprzeciwu zgodnie z art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p. Istotne w niniejszej sprawie jest, że treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ. Zadaniem organu jest nie tylko stwierdzenie, czy podmiot zgłaszający zamiar wykonania określonych prac legitymuje się wspomnianą decyzją, którą winien dołączyć do zgłoszenia, ale także czy zakres takiej decyzji pokrywa się ze zgłoszeniem wnioskodawcy. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest bowiem związany treścią decyzji. Dokonując analizy treści decyzji winien ustalić jakiego dotyczy ona przedsięwzięcia, a nie celu jakiemu realizacji ono służy. Zakresu i treści decyzji środowiskowej nie można domniemywać, ani nie można dokonywać wykładni rozszerzającej jej poszczególnych postanowień. Jest to w szczególności istotne przy określeniu jakiego przedsięwzięcia decyzja środowiskowa dotyczy, odnośnie jakiego przedsięwzięcia określa środowiskowe uwarunkowania jego realizacji. Ponieważ zgłoszone Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przez skarżącego działania polegające między innymi na wykonaniu prac ziemnych na odcinku ujściowym Kanału [...] dotyczyły działań mogących zmienić stosunki wodne lub wodno – glebowe, istotnym było ustalenie czy takie działania składają się na przedsięwzięcie stanowiące przedmiot przedłożonej decyzji środowiskowej. Dokonując analizy treści decyzji środowiskowej podzielić należy stanowisko organów, zaakceptowane następnie przez Sąd i instancji, że przedłożona przez wnioskodawcę decyzja środowiskowa – przedsięwzięcie dla którego została wydana, takich działań nie obejmuje. O ile określenie przedsięwzięcia jako "Zabezpieczenie przeciwpowodziowe miejscowości [...] nad rzeką [...]" jest bardzo ogólne nie dające jednoznacznej odpowiedzi na postawione wyżej pytanie, o tyle analiza uzasadnienia decyzji środowiskowej oraz stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej Charakterystyka przedsięwzięcia pozwala przyjąć za trafne stanowisko Sądu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji i wspomnianej charakterystyce opisuje się w sposób precyzyjny mający być wykonany wał przeciwpowodziowy (jego usytuowanie w stosunku do brzegu rzeki [...], długość, wysokość , kąt nachylenia) i infrastrukturę z nim związaną np. drogę eksploatacyjną, plac manewrowy, rów opaskowy, sieć elektroenergetyczną, przepusty wałowe pompownie oraz ich usytuowanie, sposób ich wykonania. O tyle w decyzji tej nie mówi się o pracach - działaniach odnośnie wykonania których organ złożył sprzeciw, a dotyczących prac ziemnych na ujściowym odcinku Kanału [...]. Nie może stanowić podstawy przyjęcia za uzasadnione odmienne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że w charakterystyce przedsięwzięcia zawarte stwierdzenie, że "prace związane z realizacją wału przeciwpowodziowego z przepompownią oraz przebudową przepustu wymuszać będą wykonanie prac regulacyjnych na ujściowym odcinku Kanału [...], polegających na dostosowaniu przekroju poprzecznego i spadku podłużnego do projektowanych budowli". Takie sformułowanie oraz brak bliższej charakterystyki tych prac może jedynie świadczyć, iż działania w tym zakresie nie wchodziły w zakres przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową. Jak już wskazano jedynie treść decyzji i jej uzasadnienie mogą stanowić podstawę ustalenia czy działania związane z wykonaniem prac ziemnych na odcinku ujścia Kanału [...] były objęte decyzją środowiskową przedłożoną przez wnioskodawcę. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie do odmiennego stanowiska nie może prowadzić przebieg samego postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w tym poruszane kwestie związane z ujściem wskazanego cieku wodnego – kanału , jeżeli nie znalazło to odzwierciedlenia w postanowieniach decyzji środowiskowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na braku rozpoznania przez organ całego materiału dowodowego w sprawie oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wywiązały się z obowiązków wynikających z wyżej wymienionych przepisów. Zgromadzony materiał dowodowy należy uznać za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzono ocenę zgromadzonych dowodów zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. Takiej samej ocenie podlega także drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 118 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przejawiającej się w uznaniu, iż skarżący nie posiada wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w rzeczywistości do zgłoszenia taka decyzja została dołączona. Przedłożona bowiem decyzja środowiskowa nie obejmowała zakresu prac ziemnych przy ujściu Kanału [...], co jest tożsame z brakiem przedłożenia wymaganej decyzji środowiskowej.
Wobec braku wymaganej decyzji środowiskowej zasadnie organ wniósł sprzeciw powołując się na art. 118 ust. 7 pkt 1 u.o.p., a tym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia powyższego przepisu także należy uznać za pozbawiony uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.