III OSK 2163/23

III OSK 2163/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 121/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2373
art. 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w  zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura  Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej  oraz ich rodzin
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 121/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 121/23, w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Fundacja") na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "Nadleśniczy" albo "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku:
- stwierdził, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku strony skarżącej (punkt pierwszy sentencji wyroku);
- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku);
- zobowiązał Nadleśniczego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (punkt trzeci sentencji wyroku);
- zasądził od Nadleśniczego na rzecz Fundacji 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt czwarty sentencji wyroku).
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r. Fundacja wystąpiła o udostępnienie informacji, w którym zawarła pytania odnoszące się do: wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia strony społecznej przy procedowaniu decyzji dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej, które "odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL" albo "miały miejsce w Nadleśnictwie od 1.1.2018 r. do momentu odpowiedzi na to pismo". Wniesiono o "przesłanie listy przypadków z okresu od 1.1.2018 r. do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?". Następnie zwrócono się o kolejne informacje, tj.:
a) "kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?";
b) "zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną";
c) "rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób";
d) "dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną".
Pismem z dnia 9 marca 2022 r. Fundacja przypomniała o obowiązku wykonania wniosku oraz wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych taki wniosek powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), dalej jako "u.o.u.i.ś.".
W odpowiedzi, Nadleśniczy w piśmie datowanym na dzień 15 marca 2022 r., wskazał, że ze względu na rozbieżności co do właściwego trybu procedowania nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na zadane pytania oraz wezwał Fundację do sprecyzowania, czy wiadomość należy traktować jako wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2167 ze zm.), czy też jako wniosek o dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.o.u.i.ś. Jednocześnie organ wyznaczył Fundacji termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi, informując, że w przypadku braku odpowiedzi informacja taka nie będzie mogła zostać udzielona.
W skardze na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś, art. 74 ust. 4 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 u.o.u.i.ś. oraz art. 14 ust. 1 tej ustawy i wniosła o zobowiązanie Nadleśniczego do załatwienia wniosku z dnia 15 lutego 2022 r. oraz o stwierdzenie, że Nadleśniczy dopuścił się bezczynności. Nadto Fundacja wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.u.i.ś. władze publiczne obowiązane są do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 15a u.o.u.i.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o władzach publicznych - rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. a-b u.o.u.i.ś. pod pojęciem organu administracji rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego (lit. a), inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony (lit. b). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r., 672 ze zm.), dalej jako "u.o.l.", lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Według art. 32 ust. 1 tego aktu Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 u.o.l., który w ust. 1 stanowi, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], któremu powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska, to podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 u.o.l., zobowiązany zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Z kolei zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy środowiskowej, określa art. 9 ust. 1 tego aktu. Stosownie do jego brzmienia udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Uwzględniając art. 74 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. czy też nie, chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 u.o.u.i.ś., stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.o.u.i.ś.).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek Fundacji dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją gospodarki leśnej, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 u.o.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 u.o.l.). Każde więc działanie związane z prowadzeniem gospodarki leśnej i realizacją planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci: postulatów, pytań, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ wraz z dokumentacją komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną w tym zakresie, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.ś. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 tego aktu, ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz na jego ochronę. Część pytań sformułowanych przez Fundację we wniosku o udostępnienie informacji dotyczyła zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu lub ochrony elementów środowiska. Inną rzeczą natomiast jest to, czy faktycznie takie postulaty, wnioski i uwagi były do organu kierowane i czy skutkowały podjęciem konkretnych środków lub wdrożeniem działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, czy też mających na celu ochronę tych elementów. Sąd pierwszej instancji uznał, że niewątpliwie rację miała skarżąca Fundacja dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie u.o.u.i.ś. W konsekwencji, organ winien w tej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.o.u.i.ś.) albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w okolicznościach przewidzianych w art. 20 ust. 1 u.o.u.i.ś. Zdaniem Sądu meriti, pozostawienie przez Nadleśnictwo wniosku Fundacji bez rozpoznania narusza prawo, a co za tym idzie organ pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku. Bezpodstawne bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność rozumiana musi być w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny, bowiem na moment wniesienia skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w przewidzianej prawem formie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Nadleśniczy, zaskarżając wyrok w całości. Wydanemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.o.u.i.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku;
2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku;
b) art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;
c) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;
d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku;
e) art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono w terminie określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a. W pismach procesowych z dnia 5 kwietnia 2024 r. oraz 18 kwietnia 2024 r. Fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów najdalej idących (to jest opisanych w pkt 2 lit. d) i e) petitum skargi kasacyjnej), które w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. W warstwie opisowej tych zarzutów autor wniesionego środka odwoławczego wskazał jako naruszone art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (przepis objęty jednym zarzutem) oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. (przepisy objęte drugim z zarzutów).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, że Fundacja zainicjowała przed Sądem pierwszej instancji sprawę, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że legitymacja Fundacji do wniesienia skargi na bezczynność organu jest wywodzona z art. 20 ust. 2 u.o.u.i..ś., w którym wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji o środowisku stosuje się przepisy P.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji o środowisku mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji. Na przedmiotową konstatację nie ma wpływu zapatrywanie autora skargi kasacyjnej, który konieczność odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji powiązał z oceną charakteru informacji żądanej przez Fundację wnioskiem dostępowym.
Za niezasadny a limine uznać nadto należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. Wskazać należy, że w art. 52 P.p.s.a. uregulowane zostały wymogi skutecznego złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie § 1 tego przepisu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji o środowisku nie musi być poprzedzania ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (zob. w tej materii m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r.; sygn. akt II OSK 1391/16). Pominięcie etapu administracyjnej drogi odwoławczej, względnie etapu związanego z wniesieniem ponaglenia sądy wyprowadzają z faktu, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, a ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego do procedury udostępniania informacji ma zastosowanie tylko pomocnicze.
Odnosząc się w dalszej kolejności do pozostałych zarzutów opisanych w pkt 1 lit. a) oraz w pkt 2 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisu prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady, rozpoznaniu w pierwszej kolejności winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego winien być rozpoznany na tle ustalonego, niewątpliwego stanu faktycznego. Analiza treści powyżej wskazanych zarzutów determinuje jednakże uznanie, że zarzuty procesowe z pkt 2 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej zostały postawione wyłącznie jako konsekwencja naruszeń materialnoprawnych. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wskazać należy, że w warstwie opisowej tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przywołał art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś., co przesądza o tym że skarżący kasacyjnie zakwestionował przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru żądanej we wniosku informacji jako informacji o środowisku. Aby rozstrzygnąć zaistniały spór należy przedstawić treść art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś., który określa tzw. zakres przedmiotowy podlegających udostępnieniu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Podkreślenia wymaga, że art. 74 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że opisane wyżej prawo podmiotowe ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3483/18 oraz z dnia 17 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1045/23). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś., chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Ustalając zaś przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, a skonkretyzowane w art. 4 u.o.u.i.ś., wprowadzającym powszechny dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest swoistą regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.o.u.i.ś.).
Podkreślenia nadto wymaga, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. WE seria L nr 41 poz. 26), dalej jako "dyrektywa". W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył przy tym, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym.
Co istotne, u.o.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował przedmiotowe pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), dalej "P.o.ś.", stanowiąc, że poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. W orzecznictwie sądowym - na tle analizy powyższej definicji - wskazano, że wiodącym w tej definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka. U.o.u.i.ś dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2019 r.; sygn. akt I OSK 2158/17).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy - wbrew zapatrywaniom wyrażonym przez autora skargi kasacyjnej - że informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie. Wskazać należy, że lasy są elementem środowiska, co jest aksjomatem w naukach przyrodniczych, i co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 530 ze zm.), dalej jako "u.o.l.", z uwagi na potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska, w związku z art. 3 pkt 39 P.o.ś. Z kolei plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l., to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Z art. 7 ust. 1 u.o.l. wynika zaś, że trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów:
1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;
2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:
a) zachowanie różnorodności przyrodniczej,
b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych,
c) walory krajobrazowe,
d) potrzeby nauki;
3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;
4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;
5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.
W świetle powyższych regulacji zasadną jest konstatacja, że plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Mając na uwadze strukturę treściową planu, zwłaszcza w kontekście związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania wynikające z planu urządzenia lasu są bowiem jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska. Mają zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las. W świetle powyżej wyrażonych zapatrywań stwierdzić należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której aktualizuje się dla skarżącej Fundacji ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku. Nie można zatem podzielić kategorycznego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że żądane informacje nie dotyczą środowiska. Skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. (sygn. III OSK 6352/21), w którym wskazano, że informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane są do organu i dotyczą realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.
Konsekwencją przyjęcia trafności poglądu w zakresie charakteru informacji objętych wnioskiem dostępowym Fundacji musi być uznanie niezasadności opisanego wyżej zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 u.o.u.i.ś. Skoro bowiem informacja, której udostępnienia żądała Fundacja, stanowi informację o środowisku, to jej udostępnienie winno nastąpić z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.o.u.i.ś., a odmowa udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym przesądza art. 20 ust. 1 tej ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że postanowienia art. 16 w zw. z art. 20 u.o.u.i.ś. zawierają enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji oraz wskazują decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje wskazany wyżej przepis art. 14 ust. 1 u.o.u.i.ś. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, a udostępnienie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał jakiejkolwiek decyzji odmownej. Ponadto nie udzielił skarżącej Fundacji stosownych informacji argumentując, że nie stanowią one informacji o środowisku.
W świetle powyższych zapatrywań zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia "art. 149 § 1 P.p.s.a." i to niezależnie od tego, że zarzuty naruszenia tego przepisu zostały nieprecyzyjnie skonstruowane (gdyż art. 149 § 1 P.p.s.a. podzielony jest na trzy odrębne punkty) oraz że przepis ten w warstwie opisowej nie został powiązany z jakimikolwiek innymi przepisami.
Odnosząc się do tej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając na uwadze opisane wyżej realia sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zastosował regulację art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pełni prawidłowo, w konsekwencji prawidłowego ustalenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku (skarżący kasacyjnie organ) pozostawał w zarzucanej skargą bezczynności.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował "art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku" wskazać należy, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, jak również informacji o środowisku, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji może być rozpatrywane nie na etapie dokonywania wykładni art. 9 ust. 1 u.i.u.o.ś., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji o środowisku, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1045/23) dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji o środowisku wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji o środowisku powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zarzut nadużycia prawa do informacji nie mógł być zatem uznany za skuteczny wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej przez Fundację informacji, a organ nie odmówił jej udostępnienia z uwagi na nadużycie prawa do informacji, lecz z uwagi na uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji o środowisku.
Z kolei z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sprawie nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.