III OSK 2159/23

III OSK 2159/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2188/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-26
III OZ 456/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 46 ust. 1 e pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 września 2022 r., nr DIŚ-III.415.41.2022.AT.1 przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ) z 1 września 2022 r., nr DIŚ-III.415.41.2022.AT.1 przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się J.Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a to:
a) art. 41a ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: u.o.) w zw. z art. 6, art. 7 i art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż możliwe i prawidłowe jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego przepisami stanowiska innego organu, to jest mimo braku przeprowadzenia przez Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym i mimo braku wydania w powyższym zakresie wymaganego przepisami postanowienia;
b) art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b u.o. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym, na tle którego zapadł zaskarżony wyrok organ miał do czynienia z 3-ema decyzjami nakładającymi kary administracyjne na stronę, o których mowa w ww. przepisie, mimo, iż decyzje te nie są prawomocne choć są ostateczne;
c) art. 10, 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r., poz. 221; dalej: u.p.p.) poprzez ich niezastosowanie w zakresie, odpowiednio: rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów, oraz takiego prowadzenia postępowania przez organy państwa aby pogłębiało to zaufanie do organów państwa.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że nakaz przeprowadzenia stosownej kontroli przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów jest sformułowany w art. 41a ust. 1 u.o. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zezwolenie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli. W konsekwencji więc, brak przeprowadzenia takiej kontroli powoduje, że decyzja nie może być wydana. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby decyzja miała być negatywna, to nie sposób jej wydać bez uzyskania opinii ww. Komendanta. Rzeczą organu wydającego zezwolenie jest przy tym zapewnienie, aby wskazane wymogi zostały spełnione, gdyż to na organie orzekającym w przedmiocie zezwolenia spoczywa obowiązek wystąpienia do organów współdziałających z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c (art. 41a ust. 2 u.o.)
Następnie podkreślono, że w tak uregulowanej procedurze wydawania pozwoleń środowiskowych organ właściwy do wydania zezwolenia nie może pominąć którejkolwiek z wyznaczonych przez ustawodawcę w art. 41a u.o. kontroli. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje możliwości zwolnienia organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów od obowiązku uzyskania któregoś z postanowień wydawanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska bądź komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Zasadą, która obowiązuje organ, jest obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, dochowując wszystkich nałożonych na organ wymogów. Jednym z takich wymogów jest uzyskanie stanowisk od wymienionych wyżej organów i to niezależnie od tego, czy te stanowiska będą negatywne, czy pozytywne. Gdyby ustawodawca uznał, że np. wydanie jednej negatywnej opinii zwalnia z uzyskania stanowiska drugiego organu, taka regulacja musiałaby zostać wyraźnie zastrzeżona w brzmieniu przepisów u.o. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że organy obu instancji nie mają żadnych podstaw, aby zrezygnować z prawidłowego przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w przepisach. W konsekwencji, w przypadku procedowania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, organ I instancji miał obowiązek uzyskać stanowisko obu wymienionych w art. 41a u.o. organów współdziałających.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaniechanie przeprowadzenia jednej z obowiązkowych kontroli niewątpliwie powoduje, że ustalony przez organ stan faktyczny jest niepełny. Dodatkowo podkreślono, że trudności z ustaleniem dogodnego terminu kontroli komendanta Straży Pożarnej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie uzasadnienia dla zaniechania przeprowadzenia tej kontroli w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w przypadku tej kontroli nie mamy bowiem do czynienia z okolicznościami, które obowiązany jest wykazać wnioskodawca w celu uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Wskazano, że kontrola komendanta Państwowej Straży Pożarnej ujęta jest w ramy współdziałania między organami, a to oznacza, że w myśl art. 106 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zadbać o uzyskanie stanowiska organu współdziałającego. W sprawie niniejszej ów inny organ (Komendant PSP) nie wydał swojej opinii. Skarżąca kasacyjnie nigdy nie utrudniała przeprowadzenia kontroli przez komendanta Straży Pożarnej, jedynie zgodnie z rzeczywistością informowała o licznych odbywających się u niej kontrolach, znacząco utrudniających funkcjonowanie jej przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można więc zaakceptować próby przerzucenia na skarżącą odpowiedzialności za niedopełnienie przez organ I instancji wymogów w zakresie realizacji obowiązku współdziałania z art. 106 §1 k.p.a.
Następnie wskazano, że zgodnie z art 46 ust. 1e pkt 2 lit b u.o. właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie organy obu instancji przedwcześnie oceniły, że powyższa przesłanka powinna znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Organy, a za nimi Wojewódzki Sad Administracyjny, pominęły okoliczność, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji kwestia obciążenia skarżącej wspomnianymi administracyjnymi karami pieniężnymi nie została jeszcze przesądzona, w odniesieniu do decyzji w przedmiocie tych kar nadal bowiem są w toku postępowania toczące się przed sądami administracyjnymi, co przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uwagi więc na trwające postępowania cały czas nie ma pewności, czy kary te zostaną definitywnie nałożone. W takiej zaś sytuacji, skoro decydujące znaczenie będzie miała ocena przeprowadzona przez sądy administracyjne, trudno mówić o "wymierzeniu" administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu powyższego przepisu.
Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 10, 11 i 12 u.p.p. wskazano, że postępowanie prowadzone przez organy obu instancji z pewnością nie budowało zaufania wobec organów państwa. Dostrzec to można zwłaszcza w nieuzyskaniu uzgodnień (opinii) organu, którego udział był niezbędny w postępowaniu tj. Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że jeżeli nawet organ stwierdził, iż mamy do czynienia z trzykrotnym ukaraniem strony decyzją administracyjną, to nie zwalniało go to z obowiązku uzyskania opinii Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, kierowanie się przez organy swoistym oportunizmem (po co dalej prowadzić postępowanie skoro strona została trzykrotnie ukarana karą administracyjną) z pewnością nie buduje zaufania do organów. Takie postępowanie pokazuje, że organy w sposób co najmniej wybiórczy i dowolny stosują prawo, które powinno być przezeń literalnie przestrzegane. Zatem zaniechaniem, a i błędem, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było niedostrzeżenie naruszenia art. 10 ust. 2,11 i 12 u.p.p. w postępowaniu organów obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą do odmowy wydania decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia zintegrowanego był art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł.
Następującymi decyzjami skarżącej kasacyjnie, w oparciu o art. 194 ustawy o odpadach, zostały wymierzone trzykrotnie kary pieniężne na łączną kwotę ponad 150 000 zł:
- decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2021 r. w wysokości 500 000 zł,
- decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 sierpnia 2020 r. w wysokości 20 000 zł,
- decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. w wysokości 100 000 zł.
Niekwestionowanym jest, że decyzje te są ostateczne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzje te pomimo posiadania waloru ostateczności nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, albowiem nie są one decyzjami prawomocnymi.
Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na akceptację.
Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że co do zasady, decyzja od której nie przysługuje prawo wniesienia odwołania staje się decyzją ostateczną i podlega wykonaniu (art. 130 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślić należy, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione skargi na decyzję wymierzające skarżącej kasacyjnie administracyjne kary pieniężne, które to skargi zostały oddalone. Oddalone zostały także wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.
Dla wykładni treści art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach najistotniejsze znaczenie ma jednak brzmienie przepisu przejściowego, to jest art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z przywołanym przepisem "Przy ocenie spełnienia przesłanek odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 46 ust. 1e ustawy zmienianej w art. 6, uwzględnia się administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 194 ustawy zmienianej w art. 6, nałożone decyzją ostateczną wydaną po dniu 4 września 2018 r.".
Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że podstawę wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 46 ust. 1e ustawy o odpadach są decyzje ostateczne wydane po dniu 4 września 2018 r. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z trzema decyzjami wydanymi po dniu 4 września 2018 r., a decyzje te są ostateczne.
Została więc spełniona przesłanka z art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach stanowiąca podstawę odmowy wydania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie mógł zostać uwzględniony.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 41a ust. 1a ustawy o odpadach w zw. z art. 6, art. 7 i art. 106 § 1 k.p.a.
Rację ma skarżąca kasacyjnie, że co do zasady zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c (art. 41a ust. 1a ustawy o odpadach).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła jednak konieczność przeprowadzania takiej kontroli, albowiem zaistniała samoistna i niezależna przesłanka do odmowy wydania decyzji w zakresie gospodarowania odpadami zakreślona w art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach. Nie istniała więc konieczność badania wymagań z zakresu przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Zaistnienie bowiem przesłanek z art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach przesądzało o konieczności wydania decyzji odmownej. Przepis ten nie daje bowiem swobody organowi w wydaniu rozstrzygnięcia, lecz nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej w przypadku spełnienia zawartych w nim przesłanek.
Nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wątpliwości, co do stanu faktycznego, które mogłyby być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, a za tym brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszono art. 10 ust. 2 tej ustawy.
Nie ma także wątpliwości co do interpretacji przepisów, w tym w szczególności przepisu stanowiącego wydanie decyzji odmownej, to jest art. 46 ust. 1e pkt 2 lit. b ustawy o odpadach, a więc nie można mówić o naruszeniu art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Nieuzasadnione więc jest twierdzenie o naruszeniu zasady zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej zawartej w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.