III OSK 2157/25

III OSK 2157/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 567/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 567/25 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2025 r., II SA/Wa 567/25, po rozpoznaniu skargi M.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 4 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant WP") rozkazem personalnym z 4 stycznia 2023 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 3 lutego 2023 r.
25 czerwca 2024 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku; wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie odprawy i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami; wyrównanie i wypłatę nagrody rocznej za 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami; przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia - stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw.
Decyzją z 22 lipca 2024 r., nr [...], Komendant WP, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 575, dalej: "k.p.a.") i art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666, dalej "ustawą okołobudżetowa") w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256, dalej "ustawa budżetowa na 2023 r.") oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270, dalej "ustawa budżetowa na 2022 r."), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń 2023 r. i za miesiąc luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, a także przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury.
Odwołując się od powyższej decyzji skarżący wniósł o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku oraz przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informacji o prawidłowej wysokości świadczenia stanowiącego podstawę do wyliczenia jego emerytury.
Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") decyzją z 4 lutego 2025 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant GP podał, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej "ustawa o Policji") przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa. Zatem przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na 2023 r. konieczne jest uwzględnienie art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2023 r. wskazującego, że "Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1740,64 zł.".
Jednocześnie zgodnie z art. 41 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (ust. 1). Z kolei do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r., stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (ust. 2). Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a uposażeniem należnym na 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2 (ust. 3). Do podwyższania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustawy (ust. 4).
Zdaniem Komendanta GP, ww. przepisy wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r., tj. że w tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowej ustalone w ustawie budżetowej na 2022 r., tj. kwotę 1.614,69 zł. W ocenie organu drugiej instancji, powyższe sformułowania nie pozostawiają miejsca do dowolnej interpretacji, zatem należy zastosować się wprost do wskazanego brzmienia przepisu. W konsekwencji, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił skarżącemu wyrównania wynagrodzenia oraz jego wypłaty, wobec ustalenia, na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów, że wypłacone w dacie zwolnienia ze służby uposażenie było właściwe, prawidłowo obliczone oraz należne.
Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że żądanie skarżącego obejmowało również wyrównanie oraz wypłatę świadczeń należnych przy zwalnianiu funkcjonariusza ze służby w Policji w postaci: ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, odprawy oraz nagrody rocznej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Przywołując obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Policji) podał, że ww. świadczenia należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane są na podstawie uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Komendant GP odnotował, że opisane należności zostały wypłacone w oparciu o kwotę ostatniego uposażenia, liczoną na podstawie kwoty bazowej w wysokości 1.614,69 zł, ustalonej ustawą budżetową na 2022 r.
Biorąc to pod uwagę, Komendant GP ocenił, że odmowa przez organ pierwszej instancji, wyrównania oraz wypłaty ww. świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby była prawidłowa, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu.
Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego w zakresie przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury, organ drugiej instancji wskazał, iż podstawę wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ponieważ uposażenie ww. stanowiące podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury nie uległo zmianie, organ pierwszej instancji słusznie odmówił przekazania do Zakładu Emerytalno-Rentowego wnioskowanych wyliczeń.
W zakresie żądania wypłaty ustawowych odsetek, Komendant GP wskazał, że tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Wydana przez Komendanta WP decyzja rozstrzygała sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, a więc wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu. Zasadnym więc było uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, jako bezprzedmiotowego.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej podwyżkę uposażenia oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównana w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 lipca 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej jednoznacznie wynika, iż nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy Policji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego i przyznania mu podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r., w sytuacji gdy 3 lutego 2023 r. został on zwolniony ze służby w Policji, a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadnie Komendant GP odmówił wyrównania świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 ustawy o Policji), które zależne są od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, w sytuacji gdy nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu.
WSA w Warszawie podzielił również stanowisko Komendanta GP, że kwestia odsetek za opóźnienie wykracza poza kompetencje organu i w tym zakresie właściwie wyeliminowano decyzję z obrotu prawnego, a postępowanie w tym przedmiocie umorzono jako bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było również podstaw, aby za uzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 8 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, w sytuacji gdy przepis ten jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wymagania konstytucyjne. Prawodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo do wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu skargi pomimo istnienia przesłanki do jej odrzucenia, tj. braku właściwości sądu administracyjnego, które to naruszenie skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skoro skarżący od 4 lutego 2023 r. przestał być czynnym funkcjonariuszem Policji, to jego wniosek z 25 czerwca 2024 r. o wypłatę podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 roku oraz pozostałych świadczeń pieniężnych wskazanych we wniosku nie może zostać uwzględniony z uwagi na wygaśnięcie z ostatnim dniem lutego 2023 roku jego prawa do uposażenia, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że prawo do uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi Policji do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło jego zwolnienie ze służby, a więc funkcjonariusz nie ma prawa żądać wypłaty uposażenia za okres pozostawania poza czynną służbą, ale jednocześnie funkcjonariusz ma prawo dochodzić zapłaty uposażenia w należnej mu wysokości za czas, w którym pozostawał w czynnej służbie,
3. art. 8 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, podczas gdy art. 41 ustawy okołobudżetowej jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej merytoryczne rozpoznanie i uwzględnienie w całości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant GP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku, co do zasady, determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20).
Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., został powiązany z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a jego uwzględnienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności postępowania. Z uwagi na to bezwzględnie wymaga on rozpatrzenia w pierwszej kolejności.
Należy zatem odnotować, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nastąpi to w szczególności wtedy, gdy skarga będzie dotyczyła aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Skarżący oparł swoją argumentację na stwierdzeniu, że 4 lutego 2022 r., przestał być czynnym funkcjonariuszem, w związku z czym sprawa o zapłatę podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r. stanowi sprawę cywilną, objętą właściwością sądów powszechnych.
Biorąc to pod uwagę podkreślić należy, że przedmiotem skargi była decyzja administracyjna Komendanta GP z 4 lutego 2025 r., nr [...], a zatem akt explicite wskazany w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie art. 5 p.p.s.a. lub jakikolwiek inny przepis ustawy szczególnej nie wyłącza właściwości sądów administracyjnych w sprawie tego rodzaju decyzji. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie objęte jest zakresem kontroli sądu administracyjnego i był władny do oceny prawidłowości jego wydania zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym.
Jeżeli skarżący stoi na stanowisku, że sprawa zainicjowana wnioskiem z 25 czerwca 2024 r. miała cywilny, a nie administracyjny charakter, to powinien zakwestionować sposób i wynik przeprowadzenia kontroli przez Sąd Wojewódzki oraz pośrednio prawidłowość wszczęcia, przeprowadzenia i merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego przez organy Policji, a nie właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Tego rodzaju zarzuty nie zostały jednak sformułowane w skardze kasacyjnej.
Sąd powszechny niewątpliwie nie był właściwy do rozpoznania skargi na decyzję administracyjną Komendanta GP. Sąd Wojewódzki nie miał zatem podstawy do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu jest bezpodstawny. W konsekwencji w sprawie nie zachodzi także nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Ocenę zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego należy rozpocząć od wskazania, że zarzut błędnej wykładni art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 106 § 3 ustawy o Policji, polemizuje z tezą, która nie została wyrażona w zaskarżonym wyroku. Wbrew zastrzeżeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że skarżący, jako były funkcjonariusz, jest pozbawiony prawa do dochodzenia zapłaty uposażenia w należnej mu wysokości za czas, w którym pozostawał w czynnej służbie. Sąd Wojewódzki orzekł jedynie, że ze względu na to, że 4 lutego 2023 r., przestał on być czynnym funkcjonariuszem, to jego roszczenie było merytorycznie nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art. 99 ust. 2 ustawy o Policji). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Prawo do uposażenia pozostaje zatem ściśle związane z pełnieniem służby. Jeżeli zatem skarżący został zwolniony ze służby 4 lutego 2023 r., to ostatnim okresem za który przysługiwało mu uposażenie był luty 2023 r. Okoliczność ta nie wpływa jednak na możliwość dochodzenia w późniejszym czasie wypłaty uposażenia w należnej wysokości, jeżeli zostało ono w sposób nieuprawniony zaniżone. Merytoryczna ocena zasadności takiego roszczenia pozostaje odrębną kwestią. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego nie sposób odnaleźć przeciwnej tezy, zatem zarzut błędnej wykładni art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 106 § 3 ustawy o Policji jest bezpodstawny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut niezastosowania art. 8 Konstytucji RP, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, art. 41 ww. ustawy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. Argumentacja skarżącego sprowadza się do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, Sąd pierwszej instancji powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ustawy okołobudżetowej, stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji RP dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie skarżącego, regulacje zawarte w ustawie okołobudżetowej stanowią naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 31 marca 2023 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, z 11 października 2023 r., II OSK 1126/22).
Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r., II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31, z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124, z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60, z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie mamy do czynienia ze różnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).
Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Zwraca uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.
W świetle powyższych twierdzeń należy uznać, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tok rozumowania był prawidłowy, co świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej oraz przywołanych wraz z nim przepisów Konstytucji RP.
Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.