III OSK 2154/24

III OSK 2154/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Go 35/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-05-09
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 maja 2024 r., II SAB/Go 35/24 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Wójta Gminy Świdnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2024 r., II SAB/Go 35/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P. G. na bezczynność Wójta Gminy Świdnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 12 lutego 2024 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Świdnica o udostępnienie na podany adres EPUAP informacji publicznej w zakresie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. Wniósł jednocześnie o przesłanie kopii wydanej decyzji i o udostępnienie do wglądu w urzędzie, w uzgodnionym terminie, akt postępowań administracyjnych poprzedzających wydanie tych decyzji. Zaznaczył też, aby przekazane mu dokumenty były zanonimizowane w zakresie danych stanowiących prywatność osoby fizycznej z uwagi na konieczność ochrony tych danych wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.").
W odpowiedzi z 26 lutego 2024 r. Wójt poinformował skarżącego, że w jego ocenie akta postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji
o warunkach zabudowy dla działki [...], jako całość, nie są informacją publiczną, lecz zbiorem dokumentów, do którego dostęp następuje na podstawie odrębnych przepisów. Wskazał, że nie do przyjęcia jest interpretacja, zgodnie z którą osoby postronne miałyby mieć szersze uprawnienia w tym zakresie niż strony postępowania. Organ nie wydał w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, poinformował tylko skarżącego, że dopiero po skutecznymi wykazaniu przez niego interesu publicznego, w związku z faktem, że decyzja o warunkach zabudowy z 2015 r. została zarchiwizowana i istnieje konieczność pozyskania z archiwum zakładowego oraz ze względu na konieczność wykonywania innych, bieżących obowiązków nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., a odpowiedź na złożony przez niego wniosek o dostęp do informacji publicznej zostanie udzielona w możliwie najszybszym terminie, nie później jednak niż do 11 kwietnia 2024 r.
W dniu 3 kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Wójta Gminy Świdnica
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Świdnica wniósł o jej oddalenie
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł m.in. o udostępnienie akt postępowań administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że akta spraw administracyjnych, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach u.d.i.p.
i zasadnie organ poinformował skarżącego w ustawowym terminie o tym, że akta postępowania administracyjnego nie stanowią informacji publicznej (pismo z 26 lutego 2024 r.).
Sąd I instancji zauważył, że odnośnie do żądania skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie decyzji o warunkach zabudowy organ uznał, że z uwagi na konieczność zanonimizowania dokumentu, stanowi to przetworzenie informacji. W konsekwencji skarżący został wezwany do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Nadto Wójt, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że odpowiedź będzie mogła zostać udzielona w możliwie najszybszym terminie, nie później jednak niż do 11 kwietnia 2024 r. Sąd wskazał, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie okoliczność, czy organ podjął czynności w sprawie w wymaganych przepisami prawa terminach. Wymaga podkreślenia, że na etapie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie rozstrzyga się o charakterze informacji: czy żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też informacją "prostą". Istotne jest to, czy mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji publicznej (zob. wyroki NSA z 17 maja 2023 r., III OSK 276/22; z 9 listopada 2021 r., III OSK 4344/21, CBOSA).
W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wójt wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w zakresie udostępnienia i przekazania kopii wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] w miejscowości S., w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. w dniu 11 kwietnia 2024 r.
Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się w bezczynności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zaś bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią dla organu podstawę do każdorazowego wezwania wnioskodawcy do wykazywania spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś wezwanie takie stanowi właściwe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wystosowanie wezwania wyklucza stan bezczynności po stronie organu;
2. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dla uznania braku stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po stronie organu wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy w terminie, o którym stanowi ust. 1 ww. przepisu, o powodach opóźnienia i terminie, w jakim organ udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że samo poinformowanie o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia informacji nie wyklucza po stronie organu stanu bezczynności, zwłaszcza, gdy powody opóźnienia są iluzoryczne, zaś wskazany termin obiektywnie niezasadny w zestawieniu z rodzajem informacji, która podlega udostępnieniu;
3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że skoro akta postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią informacji publicznej, zasadnym i wystarczającym było poinformowanie przez organ skarżącego w ustawowym terminie pismem z 26 lutego 2024 r., że akta postępowania administracyjnego nie stanowią informacji publicznej, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez sąd, że niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz nieudostępnienie żądanych informacji na dzień wniesienia skargi nie powoduje, że organ pozostawał w chwili wniesienia skargi w bezczynności, podczas gdy organ powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną odmawiającą w tym zakresie ich udostępnienia, która to decyzja winna zostać wydana niezwłocznie, co jednak nie nastąpiło na dzień wniesienia skargi i powodowało, że organ pozostawał w bezczynności.
II. przepisów postępowania:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy skarga była zasadna i nieprawidłowe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na bezczynność organu, podczas gdy w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność rolą sądu administracyjnego jest skontrolować, czy w dniu jej wniesienia stan bezczynności istniał (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA). Jeżeli zarzut bezczynności dotyczy nieudzielenia w terminie dostępu do informacji publicznej, rzeczą sądu administracyjnego jest ustalić, czy i kiedy wniosek dostępowy dotarł do adresata, czy jego treść była jednoznaczna i czy w wyznaczonym przepisami prawa terminie organ udzielił na niego odpowiedzi prawem przewidzianej. Na dzień wniesienia przedmiotowej skargi organ nie pozostawał w bezczynności.
Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że organ otrzymał wniosek skarżącego 12 lutego 2024 r. W dniu 26 lutego 2024 r., a więc z zachowaniem 14 dniowego terminu wyznaczonego przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, że: 1. w zakresie akt postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], jako całość, akta nie są informacją publiczną, lecz zbiorem dokumentów, do którego dostęp następuje na podstawie odrębnych przepisów; 2. w zakresie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy podał, że dokument ten wymaga anonimizacji, co jest jedną z przesłanek uznania takiej informacji publicznej za przetworzoną, a także wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ poinformował również skarżącego, że dopiero po skutecznymi wykazaniu przez niego interesu publicznego, w związku z faktem, że decyzja o warunkach zabudowy z 2015 r. została zarchiwizowana i istnieje konieczność pozyskania z archiwum zakładowego oraz ze względu na konieczność wykonywania innych, bieżących obowiązków nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., a odpowiedź na złożony przez niego wniosek o dostęp do informacji publicznej zostanie udzielona w możliwie najszybszym terminie, nie później jednak niż do 11 kwietnia 2024 r., a więc w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dodać należy, że 5 marca 2024 r. skarżący wniósł przedmiotową skargę na bezczynność organu. Z kolei decyzją z 11 kwietnia 2024 r. Wójt odmówił udostepnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia i przekazania kopii wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] w miejscowości S., bowiem skarżący nie ustosunkował się do pisma z 26 lutego 2024 r.
Odnosząc się do kwestii udostepnienia decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przedłużenie ww. terminu musi opierać się na przesłankach obiektywnych, wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowaniu, obszerności, wielowątkowości, itp.). Z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika, jakie konkretne powody opóźnienia są dopuszczalne. W piśmie z 26 lutego 2024 r. organ opóźnił realizację wniosku w związku z wezwaniem skarżącego do wykazania interesu publicznego w udostepnieniu informacji, którą organ uznał za przetworzoną, a także z koniecznością pozyskania decyzji z archiwum. Zdaniem Sądu wskazany powód - w okolicznościach niniejszej sprawy - wystarczył do przedłużenia terminu do załatwienia wniosku strony i nie naruszał art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Należy również zauważyć, że przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może nastąpić nie tylko wówczas, gdy organ zamierza żądaną informację udostępnić, lecz również, gdy planuje odmówić jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., III OSK 698/22). Natomiast kwestia uznania przez organ wnioskowanej decyzji za informację przetworzoną w związku z koniecznością jej anonimizacji, wobec wydania przez organ decyzji odmownej, wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, Sąd na gruncie tej sprawy nie może ocenić, czy organ prawidłowo zajął ww. stanowisko, a wobec tego nie może stwierdzić, że zajmując takie stanowisko, organ działał pozornie i w związku z tym jest bezczynny. Taka ocena wkraczałaby już w ocenę zgodności
z prawem decyzji Wójta Gminy Świdnica z 11 kwietnia 2024 r., ta zaś nie jest przedmiotem niniejszego postepowania.
W związku z powyższym zarzuty I.1. i I.2. skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Sąd I instancji nie dokonał bowiem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się zaś do kwestii udostępnienia akt postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], wskazać należy, że sąd I instancji zajął w tym przedmiocie trafne stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że "uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 42). Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., III OSK 386/23, CBOSA). Pogląd, że akta sprawy nie stanowią informacji publicznej, nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy informacji zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Innymi słowy, informacje zawarte w aktach postępowania administracyjnego mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli stanowią one informacje o sprawach publicznych.
W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o udostepnienie (do wglądu) akt postępowań administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ w ustawowym terminie prawidłowo poinformował skarżącego, że akta administracyjne, jako całość, nie są informacją publiczną. W sytuacji, w której przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, to organ wbrew stanowisku skarżącego nie ma obowiązku wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W art. 16 ust. 1 ustawa przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co do wniosku o udostepnienie akt administracyjnych.
W związku z powyższym zarzut I.3. jest bezzasadny.
Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, bezskuteczny okazał się również zarzut II.1., którego skuteczność została niejako uzależniona od zasadności pozostałych zarzutów. Sąd I instancji, oddalając skargę, nie naruszył bowiem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, prawidłowo stosując art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.