III OSK 215/22

III OSK 215/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 79/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-10-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 6 ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 79/21 w sprawie ze skargi P.D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 79/21, zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do rozpoznania wniosku P.D. z dnia 26 maja 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:
P.D. złożył w dniu 26 maja 2021 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjanta K.K. poprzez przesłanie po anonimizacji następujących dokumentów: 1. życiorysu, 2. kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na policjanta, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii aktualnych badań psychiatrycznych, 7. informacji o wysokości wynagrodzenia brutto za ostatni miesiąc. Wnioskodawca zastrzegł przesłanie tych informacji drogą elektroniczną na podany adres email.
W odpowiedzi, Komendant Miejski Policji [...], pismem z dnia 9 czerwca 2021 r., przesłanym mailem w tym dniu, poinformował, że wysokość wynagrodzenia policjanta (pkt 7 wniosku) reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1988). W odniesieniu do pozostałych żądanych dokumentów (z wyłączeniem oświadczenia majątkowego) organ wyjaśnił, że zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej i nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."). W tym zakresie organ uznał, że zasadna jest odmowa ich udostępnienia, gdyż nie spełniają kryterium informacji publicznej. W kwestii udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego organ poinformował, że kompleksowe regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a zatem nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. W art. 62 ust. 5 ustawy o Policji wskazano, że informacje zwarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej.
W dniu 16 czerwca 2021 r. P.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/21, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym, informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policjanta), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta.
Zasadniczo więc żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji zawierających życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
W zakresie udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego policjanta istotne znaczenie ma art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym, informacje zawarte w takim oświadczeniu stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Tymczasem, w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosowną informację w tym zakresie, odwołującą się do treści art. 62 ust. 5 ustawy o Policji zawiera pismo Komendanta z 9 czerwca 2021 r. Wskazuje ono także, że tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji podlegają ujawnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. W przypadku pozostałych policjantów ujawnienie tych informacji wymaga zgody zainteresowanego funkcjonariusza. Ograniczenie w dostępie do tego rodzaju informacji publicznej winno, wobec tego zostać wykazane w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Jeśli chodzi o wynagrodzenie policjanta, na zakwalifikowanie tej informacji jako publicznej wskazuje art. 6 u.d.i.p. Taki charakter mają wymienione w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5). Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich funkcjonariuszy publicznych. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotne znaczenie ma, jednakże ograniczenie jakie wprowadza art. 5 u.d.i.p. w zakresie realizacji prawa do informacji, stanowiąc, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W ocenie WSA w Rzeszowie, wysokość wynagrodzenia konkretnego policjanta stanowi dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności powinno mieć priorytet, o ile nie dotyczy osób pełniących funkcję organu (komendant, zastępca komendanta). W tym wypadku i przy braku zgody zainteresowanego funkcjonariusza na ujawnienie wysokości jego wynagrodzenia, żądanie skarżącego w tym zakresie należało rozpoznać wskazując wysokość wynagrodzenia funkcjonariusza w takim samym stopniu służbowym i na takim samym stanowisku jak K.K. z podaniem ilości lat, jak stanowi w jego wypadku tzw. "wysługę lat", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Tak więc w sprawie do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępniono, nie została też wydana wspomniana wyżej decyzja, co oznacza pozostawanie Komendanta Miejskiego Policji [...] w bezczynności. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Miał przy tym na uwadze stosunkowo nieduże przekroczenie terminu załatwienia sprawy (termin mijał 9 czerwca 2021 r., skargę złożono 15 czerwca 2021 r.), a także brak uporczywości w pozostawaniu w bezczynności, a tego rodzaju okoliczności – tj. uporczywość oraz długotrwały brak podejmowania jakichkolwiek działań wiąże się powszechnie z bezczynnością rażąco naruszającą prawo.
W dniu 22 listopada 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Miejski Policji [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazanie formy przesiania, po uprzedniej anommizacji drogą elektroniczną na adres email, a w przedmiocie żądania przez wnioskodawcę kopii oświadczenia majątkowego, to kompleksową ich regulację zawiera ustawa o Policji, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określają, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, zatem w tym przedmiocie regulacje zawarte w ustawie o Policji mają pierwszeństwo w stosowaniu;
2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania u.d.i.p. i w tym znaczeniu przyjęciu, że żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji obejmuje informację publiczną, gdzie skarżący żądał we wniosku kopii dokumentów, a nie informacji z dokumentów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, którą skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności udostępnienia wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p., podczas gdy, w ocenie organu, dokumenty te nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalność lub zakres udostępnienia żądanych informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy, zdaniem organu, wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania u.d.i.p.
Przypomnieć zatem warto, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Taką też treść przepisu przytoczył WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodatkowo uzupełniając ją o definicję funkcjonariusza publicznego, zawartą w Kodeksie karnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wniosek o informację publiczną dotyczy funkcjonariusza publicznego, a żądane informacje są związane z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to mają charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji ocenił przy tym, że dokumentami urzędowymi są dokumenty potwierdzające posiadane wykształcenie, akt mianowania na policjanta oraz dokument dotyczący badań psychiatrycznych (s. 7 uzasadnienia). Ustalenia te należy podzielić. W końcowej części uzasadnienia WSA w Rzeszowie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) organ nie udostępnił.
Wskazać też należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. I OSK 752/14). Zauważyć jednak należy, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało tak sformułowane, że można mieć wątpliwości, czy dotyczyło ono udostępnienia dokumentów, czy także informacji w dokumentach tych zawartych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta posiadają walor dokumentu urzędowego. Niewątpliwie bowiem zawierają one utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom jak życiorys. Natomiast oświadczenie majątkowe nie podlega udostępnieniu na postawie przepisów o informacji publicznej ze względu na treść art. 62 ust. 5 ustawy o Policji.
Z kolei, odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, podnieść należy, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy te mają zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu, a w związku z tym przepisy te nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, zaś w uzasadnieniu wyroku WSA przywołał ich treść jedynie informacyjnie. Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia przez Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
W związku z tym obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dokonanie oceny, które z punktów wniosku skarżącego dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz ustalenie, który z nich podlega udostępnieniu, mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także uwzględniając przepisy ograniczające dostęp do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub też inne uregulowania szczególne.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.