III OSK 213/24

III OSK 213/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SAB/Po 75/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-11-17
III OZ 47/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a, § 2, art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 75/23 w sprawie ze skargi W.M. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 75/23, którym, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez w/w na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia odwołania skarżącego z dnia 21 grudnia 2021 r. (pkt I wyroku), stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III wyroku), przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV wyroku), a nadto oddalono skargę w pozostałym zakresie (pkt V wyroku) oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI wyroku).
Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Burmistrz Gminy S., decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r., ustalił na rzecz U. i W. M. odszkodowanie w wysokości 2.469,00 zł za usunięcie drzew rosnących pod linią energetyczną z terenu działki nr [...] obręb C., oraz w wysokości 698,00 zł za usunięcie drzew rosnących pod linią energetyczną z terenu działki nr [...] obręb C. Decyzja została wydana w oparciu o operaty szacunkowe części składowych gruntu (zadrzewień) zlokalizowanych na nieruchomościach gruntowych obejmujących działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości C., gmina S., powiat m. Operaty zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego S.K.
Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. W.M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy S. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 755 - dalej zwanej "k.p.a."), poprzez oparcie wydanej decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. art. 138 ust. 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a także naruszenie art. 83e ust. 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "odszkodowanie" i tym samym ograniczenie wysokości odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości do wartości odtworzenia usuniętego drzewostanu, z pominięciem kwoty koniecznej do tego robocizny oraz wartości usuniętego drzewostanu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie odszkodowania za usunięcie z nieruchomości drzew w wysokości [...] zł, bądź ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Odwołanie zostało przekazane przez Burmistrza Gminy S. organowi II instancji w dniu 17 stycznia 2022 r.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci prywatnej opinii biegłego oraz oferty na wykonanie nasadzeń na okoliczność wysokości należnego odszkodowania.
W dniu 12 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ponaglenie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ani on, ani skarżący, od dnia wniesienia odwołania nie zostali, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, poinformowani o choćby orientacyjnym terminie załatwienia sprawy. Dalej skarżący podniósł, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie niewątpliwie narusza zasadę szybkości postępowania oraz konkretyzujący ją przepis art. 35 § 1 k.p.a.
Pismem z 16 maja 2023 r. W.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od wydania w sprawie wyroku na podstawie art. 149 § 1 p. 1 p.p.s.a., (2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., (3) stwierdzenie, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (4) wymierzenie organowi grzywny, (5) przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od rozpoznania wniesionego w sprawie odwołania bez zbędnej zwłoki, art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niedochowanie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, art. 36 § 1-2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o spodziewanym terminie załatwienia sprawy, wraz z podaniem przyczyn zwłoki. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż prowadzone postępowanie odwoławcze ma wszelkie cechy postępowania przewlekłego co wynika zdaniem skarżącego między innymi z daty wskazującej na przekazanie odwołania organowi II instancji i brak podjęcia przez organ ten czynności procesowych zmierzających do rozpatrzenia sprawy do momentu złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz braku informacji o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie i wyznaczeniu nowego terminu. Dalej skarżący podniósł, że sprawa toczy się od 2014 r., a zatem już dziewiąty rok.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium skarga jest niezasadna z uwagi na wcześniej rozstrzygnięcie sprawy. Organ wskazał, iż decyzją z 31 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew z nieruchomości stanowiących własność W.M. i U.M., położonych w miejscowości C., działki nr [...] i [...]. Organ podniósł również, iż na okres rozpatrywania przedmiotowego odwołania miały wpływ ogólnopolskie działania przeciwdziałające pandemii COVID-19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wycinkę drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że została spełniona przesłanka formalna do wniesienia w niniejszej sprawie skargi na przewlekle prowadzenie przez Kolegium sprawy tj. skarżący wniósł skutecznie ponaglenie. Dalej wskazał, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu okazał się zasadny z uwagi na regulacje prawne zawarte w art. 35 i art. 36 k.p.a. które zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczone. Nie budzi zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że do momentu przekazania odwołania przez organ I instancji nie można zarzucić organowi Il instancji przewlekłości, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innych organów zobowiązanych do przekazania pism według właściwości. Tym niemniej, od momentu przekazania odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, tj. od dnia 17 stycznia 2022 r. aż do dnia 31 maja 2023r. Kolegium nie podjęło żadnej czynności w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych pierwszą czynnością w sprawie podjętą przez Kolegium było wydanie decyzji i nastąpiło po 16 miesiącach od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego. W tej sytuacji zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., Sąd uznał za w pełni uzasadniony. Niewątpliwie działania Kolegium pozostawały w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35 k.p.a., wyznaczającym terminy załatwiania sprawy, a także z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Ponieważ jeszcze przed rozpoznaniem przez Sąd przedmiotowej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznało odwołanie skarżącego i w dniu 31 maja 2023 r. wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia odwołania skarżącego jako bezprzedmiotowe zostało umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") - pkt I sentencji wyroku. Jednak nie zwalniało to Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak punkcie II sentencji wyroku, to jest stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawiało po pierwsze, że pierwsza czynność organu w sprawie, w postaci wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, nastąpiła dopiero 31 maja 2023 r., czyli po ponad 16 miesiącach od daty wpływu odwołania. W tym czasie organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy, nie informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminu. Dopiero wniesienie ponaglenia i skargi do Sądu spowodowało wydanie decyzji kończącej postępowanie. Takie działanie organu administracji narusza podstawowe standardy efektywnego i rzetelnego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, Kolegium nie wskazało żadnych przekonujących okoliczności, które stały na przeszkodzie w wykonaniu ustawowego obowiązku w postaci załatwienia sprawy w terminie, czy powiadomienia stron o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Zważywszy, że okres przewlekłego prowadzenia postępowania wyniósł 16 miesięcy, w opinii Sądu zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie IV wyroku. Z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie oraz wynikającą z tego niedogodność w postaci pozostawania przez skarżącego w stanie trwającej wiele miesięcy niepewności co do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Biorąc pod uwagę fakt, iż wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, Sąd w punkcie V wyroku oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt VI wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.M. wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w części oddalającej skargę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzewostanu i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (brak wskazania dnia w dacie decyzji) maja 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 1 grudnia 2021 r. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł, powołując się na art. 203 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ daty wydania decyzji skutkującej nieważnością postępowania, które naruszenie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu II instancji,
w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności:
2. podstawie art. 174 pkt § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 83e ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie wskutek czego oddalenie skargi w zakresie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew, tym samym nierozpoznania istoty sprawy,
3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie faktu, iż w sprawie nie przeprowadzono wszystkich wnioskowanych dowodów, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia a przez to pozostawienie decyzji obarczonej wadami w obiegu prawnym, skutkujących oddaleniem skargi w przedmiocie odszkodowania, a ponadto poprzez przyjęcie do orzekania decyzji nieważnej z uwagi na brak daty wydania decyzji,
c) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu odszkodowania za wycinkę drzewostanu oraz zaniżenia wartości odtworzeniowej drzewostanu, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2023r. do tych zarzutów, ponadto nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym,
d) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83e ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne w sprawie, a jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
e) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn braku zawarcia umowy w myśl za art. 83e ustawy o ochronie środowiska, odmowy rozważenia zasadności dowodu z dokumentu - opinii, pominięcia zeznań skarżącego, szczególnie w zakresie kwestionowania wyceny rzeczoznawcy majątkowego oraz braku konfrontacji wyceny z opinią rzeczywistych kosztów nasadzeń i pielęgnacji drzew, pominięciu istotnych elementów wpływających na wartości odtworzeniowe drzewostanu, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu decyzji, okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w tym m.in. prawa do przywrócenia drzewostanu z obowiązkiem zapewnienia utrzymania właściwego wzrostu i pielęgnacji drzewostanu, prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, prawa do wysłuchania i uczestnictwa w każdym etapie postępowania będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 83e ustawy o ochronie przyrody poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, pominięcie istotnych elementów wpływających na wartość odtworzeniową drzewostanu,
g) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że istotą sprawy była przewlekłość postępowania, podczas gdy istotą sprawy było ustalenie odszkodowania za wycinkę drzew,
h) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności poczynić ustalenia co do odszkodowania za wycinkę drzew jako zasadniczego przedmiotu sprawy co wybrzmiewa wprost z wyroku z dnia 17 listopada 2023 r.,
i) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ II instancji przyjął jako wiadomości specjalne, niezbędne dla oceny odszkodowania za wycinkę drzew, wiadomości, które nie zostały przedstawione przez biegłego w tym m.in. kosztów usunięcia karpiny czy realnych kosztów wartości netto wykonania nasadzeń odtworzeniowych drzew, ich rodzaju, okresu pielęgnacji czy transportu,
j) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji przepisów art. 6, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak wskazań co do dalszego postępowania,
k) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1. lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa przez błędne przyjęcie, że istota sporu sprowadza się do przewlekłości postępowania, podczas gdy zasadniczym przedmiotem sprawy pozostaje odszkodowanie za wycinkę drzew,
l) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych ustaleń i dowodów przemawiających za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że przedmiotem sprawy jest przewlekłość postępowania, ponadto poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi, będącej konsekwencją nieuprawnionego uznania przez Sąd, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania a nie odszkodowania,
m) art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwego operatu,
n) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in pius.
Nadmienić nadto należy, że z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu 31 maja 2023 r. wydało decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew na którą to decyzję skarżący W.M. złożył skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe oznacza, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie zostało prawomocnie zakończone i sprawa w tym przedmiocie wróciła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe podnoszące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r. I OSK 848/11 i z 9 maja 2013 r. I OSK 2355/11).
Pierwszy zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. W sposób jasny przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W szczególności, po przedstawieniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał motywy, w oparciu o które uznał, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że postępowanie odwoławcze było prowadzone przez organ odwoławczy w sposób przewlekły oraz jakie okoliczności uzasadniały przyjęcie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał także na okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i podstawę prawną jej przyznania. Uzasadnił również co stanowiło podstawę odmowy wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w oparciu o powyższy zarzut nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych jakie stanowiły podstawę danego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że sporządzone uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1271/19).
Przed przedstawieniem oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych zwrócić należy uwagę na fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przewlekłość postępowania administracyjnego występującego po stronie organu odwoławczego tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W.M. na decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wycięcia drzew. W ramach tego postępowania ustala się fakty związane z przebiegiem postępowania odwoławczego, terminowość podejmowanych przez organ odwoławczy czynności procesowych, ewentualną datę zakończenia postępowania odwoławczego i dokonuje się oceny, czy takiemu działaniu organu można przypisać cechę przewlekłości mając na uwadze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zasady przeprowadzania takiego postępowania. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast ocena merytoryczna wydanej przez organ I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, czy też decyzji jaką w tym przedmiocie wydał organ II instancji. Jednocześnie wiadomym jest Sądowi z urzędu, a co zostało także podkreślone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu 31 maja 2023 r. wydało decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania, która następnie w wyniku wniesionej skargi została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 527/23. Tym samym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania i postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wycięte drzewa są odrębnymi postępowaniami. Brak jest zatem podstaw aby poddawać je wspólnej ocenie.
Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w punktach 3c, 3d, 3e, 3f wniesionej skargi kasacyjnej. Z treści tych zarzutów wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący kasacyjnie stawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a dotyczące w szczególności braku zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego odnośnie okoliczności dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za wycięte drzewa, a w szczególności braku ustalenia przyczyn braku umowy w myśl art. 83e ustawy o ochronie przyrody, braku oceny dowodu z dokumentu - opinii i konfrontacji dokonanej w tej opinii wyceny przez rzeczoznawcę z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, pominięcie zeznań skarżącego, co zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na ustalenia wartości odtworzeniowej drzewostanu. Powyższe okoliczności nie są istotne do rozstrzygnięcia skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, a jednie mogą mieć wpływ na ocenę merytorycznej decyzji wydanej przez organ ustalającej wysokość samego odszkodowania. Zresztą sam skarżący kasacyjnie podnosząc powyższe zarzuty i uzasadniając je w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mówi o decyzji ustalającej odszkodowanie, a nie o wyroku stanowiącym przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.
Z takich samych powodów należy uznać za nieuzasadniony zarzut kasacyjny podniesiony w punkcie 3g dotyczący naruszenia art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że istotą sprawy była przewlekłość postępowania podczas gdy istotą sprawy zdaniem skarżącego kasacyjnie było ustalenie odszkodowania za wycięte drzewa oraz w punkcie 3h dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. zarzucający Sądowi I instancji brak wyjścia poza granice podniesionych w skardze zarzutów oraz podstawę prawną, w szczególności w zakresie ustalenia odszkodowania za wycięte drzewa. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Natomiast przepis art. 106 § 1 p.p.s.a. stanowi o porządku rozprawy, a dokładnie, że rozprawę rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia stan sprawy. Natomiast przepis art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, której naruszenie zarzuca Sądowi I instancji w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia kontrolę tak ogólnie sformułowanego zarzutu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjne postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, co wynika w sposób jednoznaczny ze złożonej w niniejszej sprawie skargi przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w ten sposób określił granice sprawy o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Jest to odrębne postępowanie w odniesieniu do postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wycięte drzewa. W postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej sąd nie dokonuje ustaleń dotyczących merytorycznego rozpoznania sprawy, w której zdaniem skarżącego postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, o czym wyżej już była mowa.
Powyższe stanowi także podstawę uznania za pozbawiony uzasadnienia zarzutu kasacyjnego podniesionego w punkcie 3k skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia zdaniem skarżącego art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istota sporu sprowadza się do przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy zasadniczym przedmiotem sprawy zdaniem skarżącego kasacyjnie pozostaje odszkodowanie za wycięte drzewa. To skarżący w sposób jednoznaczny określił w złożonej skardze przedmiot postępowania w niniejszej sprawie i będąc związany tak określonym przedmiotem Sąd I instancji poczynił istotne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia. Brak jest podstaw do nałożenia na Sąd I instancji w takich okolicznościach obowiązku dokonywania merytorycznej oceny decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w późniejszym terminie.
Takiej samej ocenie należy poddać również zarzut kasacyjny podniesiony w punkcie 3i dotyczący naruszenia art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ II instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia opinię biegłego, w której nie przedstawiono wszystkich okoliczności niezbędnych dla oceny odszkodowania za wycinkę drzew. Zarzut ten nie dotyczy okoliczności związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, a jedynie wydanej decyzji w tym przedmiocie, która nie stanowiła przedmiotu oceny w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji.
Z tych samych przyczyn należy uznać za pozbawiony uzasadnienia zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwego operatu (zarzut 3m).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony związku z niniejszą sprawą jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I instancji przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz braku wskazań co do dalszego postępowania (zarzut 3j). Co do wywiązania się przez Sąd I instancji z obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego zawartości uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny już w niniejszym uzasadnieniu się wypowiedział i jeszcze raz podkreśla, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz przedstawił ocenę prawną tak ustalonego stanu faktycznego wraz z podaniem podstawy pranej rozstrzygnięcia. Skoro decyzja została wydana po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, zbędnym było zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, a tym samym zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego toku postępowania w oparciu o art. 153 p.p.s.a.
Podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczący wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od powyższego zakazu (punkt 3n) skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje naruszenie powyższego zakazu w sprawie dotyczącej rozpatrzenia jego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji. Należy zaznaczyć, że skarga ta została uwzględniona. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego szukania uzasadnienia do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. którego naruszenia skarżący upatruje w braku uchylenia przez ten sąd zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów (zarzut 3b). Podstawą orzekania w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest bowiem przepis art. 149 p.p.s.a. W toku tego postepowania Sąd nie przeprowadza oceny wydanej przez organ decyzji, w tym czy w toku postępowania wyjaśniającego organ wyjaśnił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy dowody.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 83e ustawy o ochronie przyrody poprzez brak jego zastosowania. Co do zasady kwestia dotycząca rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego winna być przedmiotem oceny w toku postępowania o ustalenie odszkodowanie, a nie w postępowaniu którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie sprawy.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w decyzji SKO.OŚ.405.11.2022 daty jej wydania. Taki numer nosi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za usunięcie drzew, i brak ten ewentualnie winien być oceniany w postępowaniach dotyczących tej decyzji, a nie w sprawie o przewlekłe prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.