Pełny tekst orzeczenia III OSK 211/23

III OSK 211/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Gl 917/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 88 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 917/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 26 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój wymierzył spółce administracyjne kary pieniężne za usunięcie bez zezwolenia czternastu drzew, zniszczenie trzech drzew oraz uszkodzenie jednego drzewa. W rozstrzygnięciu organ I instancji określił szczegółowo gatunki drzew oraz wskazał, że znajdowały się na nieruchomości położonej w Jastrzębiu-Zdroju przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji dotyczyło również odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale dokonał niewłaściwej wykładni art. 88 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.). Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do prawidłowego ustalenia legitymacji do poniesienia odpowiedzialności administracyjnej. Zdaniem spółki, przedmiotowa administracyjna kara pieniężna powinna zostać nałożona na podwykonawcę tj. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: podwykonawca). Sąd I instancji wskazał, że wycięcia i zniszczenia drzew dokonali pracownicy podwykonawcy. Dokonali tego bez wiedzy i zgody właścicieli działki. Złożone w sprawie zeznania świadków były spójne i logiczne oraz potwierdziły dokonanie wycinki drzew. Ponadto, w dniu 19 sierpnia 2019 r. podwykonawca złożył wniosek do Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew na przedmiotowej działce, a następnie wniosek został cofnięty w dniu 25 marca 2020 r., co skutkowało umorzeniem postępowanie przez organ I instancji w tym zakresie. Oznacza to, że podwykonawca miał świadomość braku legalnej możliwości wycięcia drzew.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że do wycięcia, zniszczenia i uszkodzenia drzew na działce nr ewid. [...] mogło dojść pomyłkowo ("niejako przy okazji" wycinki na działkach sąsiednich). W ocenie Sądu I instancji, wykładnia art. 88 ust. 2 u.o.p. nie może jednak prowadzić do wniosku, że w przypadku właściciela urządzeń, o których stanowi art. 49 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), jego odpowiedzialność za wycięcie, zniszczenie lub uszkodzenie drzew jest bezwarunkowa a takie stanowisko zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wykonywanie prac przez wyspecjalizowaną firmę nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli wiedział o tych działaniach i się na nie godził. Przypisanie odpowiedzialności zleceniodawcy nie może mieć zatem miejsca, jeżeli zleceniodawca nie wiedział o działaniach zleceniobiorcy lub się na nie godził. Wykładnia art. 88 ust. 2 u.o.p., z której wynika, że jedynie posiadacz gruntu, a w tej sprawie właściciel, może uwolnić się od odpowiedzialności, jest sprzeczna z zasadą równości wobec prawa i zakazem dyskryminacji wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), skoro zarówno na posiadaczu nieruchomości jak i na właścicielu urządzeń spoczywa ten sam ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 2 u.o.p. W ocenie organu zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., przesłanka egzoneracyjna nie odnosi się do właściciela urządzeń, jeśli usunięcie drzew lub krzewów następuje w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w decyzja ta odpowiada prawu.
Po drugie, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez nakazanie wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 88 ust. 2 u.o.p. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że usunięcie spornych drzew nastąpiło w związku z zagrożeniem funkcjonowania linii elektroenergetycznej stanowiącej własność spółki i wchodzącej w skład prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa. W związku z powyższym spółka jako właściciel urządzeń, o których stanowi art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej), była zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. zobowiązana do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa zagrażającego funkcjonowaniu tych urządzeń. Brak uzyskania tego rodzaju zezwolenia i usunięcie drzew zaktualizował odpowiedzialność administracyjną spółki na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 88 ust. 2 u.o.p. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Zestawienie treści art. 88 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, że podmiotami sankcji administracyjnej, o której stanowi art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., są te podmioty, na których ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości. Jeśli więc jedynym podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zagrażającego funkcjonowaniu urządzeń, o których stanowi art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jest właściciel tych urządzeń, to nie powinno być kwestionowane, że tylko ten podmiot może być podmiotem sankcji za nielegalne (bez wymaganego zezwolenia) usunięcie drzewa lub krzewu w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń. Podmiotem sankcji z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. może być bowiem tylko ten podmiot, który jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z danej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10, ONSAiWSA 2013, z. 1, poz. 10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2012 r., II OSK 1060/11, LEX nr 1218398). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., jedynie posiadacz nieruchomości może uwolnić się od odpowiedzialności za usunięcie drzew, jeśli zostanie wykazane, że inny podmiot działał bez jego zgody. Jak prawidłowo wskazał organ, powyższa przesłanka egzoneracyjna nie odnosi się jednak do właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeśli usunięcie drzew lub krzewów następuje w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń. Wobec tego nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia spółki, że wykonawca robót budowlanych działający na jej zlecenie był podmiotem zobowiązanym do wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzew, a skoro usunął je bez uzyskania zezwolenia, to powinien zostać obciążony administracyjną karą pieniężną. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przeniesienia odpowiedzialności administracyjno-karnej na podmiot, który dokonał nielegalnego usunięcia drzewa na zlecenie właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, w związku z zagrożeniem ich funkcjonowania. Postanowienia umowy cywilnoprawnej łączącej spółkę jako właściciela urządzeń z podmiotem działającym na jej zlecenie nie mają znaczenia dla zakresu podmiotowego odpowiedzialności administracyjno-karnej na podstawie art. 88 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 7 listopada 2019 r. II OSK 3169/17 i z 23 maja 2023 r. III OSK 2255/21).
W konsekwencji, niezależnie od tego czy wykonawca działał wyłącznie na zlecenie, czy też w imieniu i na rzecz spółki na zasadzie pełnomocnictwa, podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew bez zezwolenia jest spółka, jako podmiot uprawniony i zobowiązany do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.
Dodatkowo należy wskazać, że ewentualne roszczenie regresowe oraz skutki wskazywanego przez spółkę przekroczenia granic zlecenia, mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego, którym była spółka.
Natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie i sprowadzał się do stwierdzenia, że skoro Sąd I instancji doszedł do przekonania, że możliwe jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na inny podmiot niż spółka, to decyzję w tym przedmiocie mógł wydać wyłącznie organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko to jest co do zasady prawidłowe, ale opiera się na nieprawidłowym założeniu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika konieczność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na wykonawcę zlecenia (zleceniobiorcę). Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie zaprezentował, dopuszczając co do zasady możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (chociaż nieprawidłowo) na inny podmiot niż spółka, ale nie przesądzając jeszcze, czy do tego rodzaju zmiany podmiotowej w sprawie dojdzie. To na organie odwoławczym spoczywał obowiązek przeprowadzenia stosownej oceny w tym zakresie, a ewentualne stwierdzenie, że administracyjna kara pieniężna powinna być nałożona na zleceniobiorcę powodowałoby konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., właśnie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uchylenie tylko zaskarżonej decyzji w takich okolicznościach sprawy nie stanowiło zatem samoistnie naruszenia przepisów postępowania, co oczywiście nie ma istotnego znaczenia mając na uwadze, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 88 ust. 2 u.o.p., co uzasadniało na tej podstawie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej do Sądu I instancji.
Z tych względów i na podstawie 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.