III OSK 2109/25

III OSK 2109/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Sławomir Pauter
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 240/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 185, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
28 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starsza asystentka sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 240/25 w sprawie ze skargi G.G. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 240/25, w wyniku rozpoznania skargi G.G. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 26 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że 6 marca 2024 r. do organu wpłynęły dwa tożsame w treści i dacie wnioski skarżącego o dostęp do pełnych akt postępowania prowadzonego w sprawie rozliczenia projektu nr [...], w szczególności do korespondencji służbowej pomiędzy pracownikami organu a spółką V. Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka"). Jako podstawę żądania wskazano art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 Nr 30 poz. 168) zwanej dalej "k.p.a.". W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że w ramach ww. projektu nie wszczęto i nie prowadzono postępowanie administracyjne, więc nie ma zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., a dodatkowo wskazano, że pismem z 30 listopada 2023 r. skarżący został poinformowany o wstrzymaniu wniosku o płatność dotyczącą ww. projektu z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości poniesienia wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem lub sposobu realizacji umowy. W kontekście dostępu do korespondencji między Spółką a organem wskazano, że wszelka korespondencja, która nie została podpisana przez funkcjonariusza publicznego, ma charakter wewnętrzny, roboczy i nie może zostać uznana za dokument urzędowy zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.".
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że żądana we wniosku z 26 lutego 2024 r. dokumentacja ("korespondencja") posiada walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., bowiem przesłanką kwalifikującą treść danego oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt, co w przypadku kontroli beneficjenta przez Spółkę na zlecenie organu miało miejsce. Tym samym, żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z faktem, że organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie ustawowym, błędnie uznając, że informacja ta nie ma waloru informacji publicznej, Sąd I instancji uznał, że pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 26 lutego 2024 r. Stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ działanie organu nie było skutkiem zlekceważenia żądania skarżącego, a wynikało z przyjęcia błędnego stanowiska co do charakteru żądanej informacji.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem:
1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja objęta wnioskiem w zakresie informacji pokontrolnej jako dokument urzędowy podlega upublicznieniu na wniosek, zanim zostanie podpisana przez funkcjonariusza publicznego;
2) "art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 3 u.d.i.p. przez błędną wykładnię przez Sąd I instancji skutkującą wadliwym przyjęciem, że informacje objęte wnioskiem w zakresie funkcjonowania PARP podlegają upublicznieniu na wniosek podczas, gdy zakres tej informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt lit. a stanowi informację dostępną na portalu danych i BIP (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i w konsekwencji uznanie, że w przedmiocie wniosku objętego skargą PARP pozostawał w bezczynności na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia (art. 149 pkt § 1 i §1a p.p.s.a.)";
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 134 p.p.s.a. z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z 10 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że PARP w dniu wydania zaskarżonego wyroku była w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji pokontrolnej, podczas gdy żądane dokumenty - (ostateczna informacja pokontrolna) zostały udostępnione stronie 25 marca i 20 maja 2024 r. przez wysłanie na adres poczty elektronicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 10 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji bezczynności organu pomimo braku ustalenia, czy wniosek datowany na dzień 26 lutego 2024 r. faktycznie wpłynął do organu oraz błędne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, którym PARP w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie dysponował.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo wniesiono o przekazanie NSA całości akt sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, przeprowadzenie na podstawie art. 106 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia PARP z 30 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwięźle rozwinął postawione zarzuty podtrzymując stanowisko, że w sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem korespondencja służbowa prowadzona między organem a Spółką niepodpisana przez funkcjonariusza publicznego ma wyłącznie charakter roboczy i nie jest dokumentem urzędowym. Podkreślono również, że załączenie treści wniosku z 26 lutego 2024 r. do skargi nie stanowi dowodu, że taki wniosek został skutecznie złożony organowi, w szczególności, gdy różni się datą oraz treścią od wniosku złożonego przez skarżącego do organu 6 marca 2024 r. Tym samym Sąd I instancji niezasadnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 26 lutego 2024 r., którego faktyczny wpływ nie został wykazany.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a w obszernym uzasadnieniu przedstawił argumentacje zbieżną ze stanowiskiem Sądu I instancji w kontekście zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Wskazał również, że w jego ocenie różnica między wnioskiem z 26 lutego a wnioskiem z 29 lutego 2024 r. jest nieistotna dla sprawy i Sąd nie miał wątpliwości w sprawie, że złożono jeden wniosek o dostęp do informacji publicznej, który powinien być rozpoznany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie ich niezasadności pozwoli na rozpoznanie zarzutów dotyczących prawa materialnego.
W ramach zarzutów formalnych organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 134 p.p.s.a. z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z 10 ust. 1 u.d.i.p., który to zarzut należy uznać za wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że "[s]ąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W przedmiotowej sprawie art. 145 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania, bowiem złożona do Sądu I instancji skarga dotyczyła bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej, bowiem w niniejszej sprawie nie rozpoznano wniosku i nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Przepis ten z oczywistych względów nie mógł zatem być stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Do naruszenia tego przepisu dochodzi wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, nie wykroczył poza jej zakres, bowiem działał w granicach wyznaczonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że nie orzekał ani co do innego przedmiotu, ani wobec innych podmiotów niż objęte wniesioną skargą na bezczynność.
Odnosząc się natomiast do powołanego naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że przepis ten ma charakter wynikowy, regulujący sposób rozstrzygnięcia. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie ww. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd I instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Zagadnienie to jest jednolicie interpretowane w orzecznictwie sądowym (NSA w wyrokach z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14, LEX nr 2106419 i z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1080/14, LEX nr 2032681).
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że powiązanie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi prawidłowo skonstruowany zarzut. Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. statuuje wnioskowy tryb żądania informacji publicznej, wskazując, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną nie było, czy w sprawie ma zastosowanie tryb wnioskowy dostępu do informacji publicznej, lecz kwestia czy przedmiot żądania stanowi w ogóle informację publiczną i czy powinien zostać udostępniony przez organ.
Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji istnienia stanu bezczynności, w przypadku gdy nie ustalono, czy wniosek o udostępnienie informacji z 26 lutego 2024 r. faktycznie wpłynął do organu.
Powołany wyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "[s]ąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi".
Szczególną uwagę należy zwrócić na użyte w art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "na podstawie akt sprawy". W orzecznictwie podkreśla się, że oznacza ono obowiązek oparcia przez sąd kontroli legalności decyzji wyłącznie na okolicznościach wynikających z akt administracyjnych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Tym samym podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, oceniany według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2026 r. (III OSK 2707/24), naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd dokona ustaleń faktycznych lub wyprowadzi ocenę prawną na podstawie źródeł znajdujących się poza aktami sprawy, a więc z naruszeniem zakazu wykraczania poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 133 § 1 odnosi się do akt wytworzonych przez organ administracji, którego działalność zaskarżono, nie zaś akt sądowych.
W doktrynie zwraca się jednak uwagę, że odmiennie kształtuje się sytuacja w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. W takich przypadkach to sąd samodzielnie ustala, czy doszło do sankcjonowanego przez prawo zaniechania organu. Nadal jednak ustalenia te powinny być dokonywane co do zasady na podstawie akt przekazanych przez organ administracji wraz ze skargą (J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 133).
Zgodnie z powyższym do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 12 kwietnia 2024 r., III FSK 4913/21, LEX nr 3718058).
W niniejszej sprawie niewątpliwie Sąd I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na własnych ustaleniach nieznajdujących potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy uczynił wniosek z 26 lutego 2024 r., załączony przez skarżącego do skargi na bezczynność. Tymczasem, skarżący w piśmie z 28 marca 2025 r. skierowanym do Sądu I instancji, wskazał, że przedmiotem skargi jest wniosek z 29 lutego 2024 r. w wersji jaką otrzymał i wskazał w odpowiedzi na skargę organ. Tym samym, skarżący niejako przyznał, że organ nie otrzymał wniosku w wersji z 26 lutego 2024 r., tylko w wersji z 29 lutego 2024 r. Skoro tak, to Sąd I instancji rozpoznał skargę nie biorąc pod uwagę całych akt sprawy. Sąd I instancji w szczególności nie uwzględnił, treści wniosku z 29 lutego 2024 r., wskazywanego jako przedmiot skargi przez skarżącego, a swoje stanowisko, oparł na treści wniosku z 26 lutego 2024 r. Tymczasem w aktach sprawy nie ma potwierdzenia, że organ otrzymał wniosek w wersji z 26 lutego 2024 r. Należy także zauważyć, iż Sąd I instancji w swoich ustaleniach wskazuje, że "6 marca 2024 r. do organu wpłynęły dwa tożsame w treści i dacie wnioski skarżącego" co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Niezrozumiałe pozostaje zatem, dlaczego Sąd I instancji utożsamił oba dokumenty.
Wobec powyższego słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, błędne przyjęcie przez Sąd I instancji bezczynności organu pomimo braku ustalenia, czy wniosek skarżącego datowany na dzień 26 lutego 2024 r. faktycznie wpłynął do organu. Podkreślić trzeba, że wniosek z 26 lutego 2024 r. różni się nie tylko datą ale też treścią od wniosku z 29 lutego 2024 r., który został doręczony organowi 6 marca 2024 r., co potwierdza stempel z datą prezentaty. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w zaskarżonym wyroku, skutkującego koniecznością jego uchylenia, odnoszenie się do zarzutów materialnoprawnych byłoby przedwczesne.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.