III OSK 2090/24

III OSK 2090/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 81/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-11
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniewski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 81/24 w sprawie ze skargi M. L. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 81/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpoznania pkt 2 w zakresie dotyczącym kosztów związanych z mediami społecznościowymi oraz pkt 3 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenie prawomocnego wyroku z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 5 stycznia 2024 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), skierował do organu następujące pytania:
1) czy NBP lub jego poszczególne organy reklamują / promują się (lub swoje posty, założone tam konta, publikacje) w mediach społecznościowych (np. serwisie X/Twitter, Facebook)?;
2) jeżeli tak, to jakie są to media społecznościowe (portale - proszę o wskazanie adresów) i jakie koszty z tym związane poniósł NBP w 2023 r.?;
3) jaka była suma nagród i dodatków uznaniowych wypłaconych wszystkim pracownikom NBP (obejmując w tym także osoby zasiadające w organach NBP jak Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej czy Zarząd NBP) w 2023 r.?
W odpowiedzi na wniosek, p.o. Zastępca Dyrektora Generalnego NBP w piśmie z 19 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz, 2025; dalej: "ustawa o NBP"), NBP może inicjować i organizować badania naukowe, jak również prowadzić działalność wydawniczą i promocyjną, jednakże podejmowana przez niego działalność nie jest działalnością reklamową w rozumieniu podmiotów komercyjnych; a z uwagi na wieloaspektowy charakter przedsięwzięć promocyjnych organu oraz przyjęty pakietowy i/lub ryczałtowy sposób rozliczania kosztów tych przedsięwzięć, brak jest możliwości przypisania wydatków ponoszonych przez niego w przedmiotowym zakresie do konkretnych narzędzi kampanii promocyjnych prowadzonych przez bank centralny w mediach społecznościowych.
Organ wskazał, iż w obowiązującym stanie prawnym, tryb i zasady dostępu do informacji o wynagrodzeniach pracowników NBP określają przepisy art. 66 ustawy o NBP, a w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ostatniej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wszystkie informacje o wynagrodzeniach pracowników NBP zostały udostępnione, w trybie i w sposób określony w ww. przepisach, na stronie internetowej: https://bip.nbp.pl/ wynagrodzenia/wynagrodzenia.
Pismem z 27 stycznia 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.f.p.").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, w myśl którego gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, to nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie Sądu, z treści oświadczeń organu zawartych w odpowiedzi na wniosek wynika, że kwestia wysokości kosztów prowadzenia działalności w mediach społecznościowych nie jest w ogóle niemożliwa do ustalenia, lecz jej wyliczenie może wiązać się z szeregiem trudności, co może wskazywać na jej przetworzony charakter. W takim przypadku organ powinien rozważyć zwrócenie się do skarżącego o wykazanie, iż jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dopiero gdy skarżący nie wykaże spełnienia tej przesłanki, może rozpoznać w tym zakresie wniosek, wydając decyzję odmowną (vide wyrok NSA z 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4057/21).
Ustosunkowując się do pytania nr 3 wniosku, skład orzekający przyznał skarżącemu rację, iż ani podana przez organ strona Biuletynu Informacji Publicznej ani powołane przez niego przepisy art. 66 ustawy o NBP nie stanowią odpowiedzi na to pytanie. W pytaniu skarżący wyraźnie domagał się podania łącznej kwoty wydatkowanej przez organ w 2023 r. na nagrody i dodatki uznaniowe dla wszystkich pracowników NBP, w tym dla osób zasiadających w organach NBP, którymi - wedle art. 6 ustawy o NBP są Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP. Jak skonstatował NSA w wyroku z 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2406/22, wysokość wynagrodzeń wszystkich pracowników finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Żądana do udostępnienia informacja o wynagrodzeniach, premiach lub nadgodzinach za pracę stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych, a zatem jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu zobowiązanego, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ta okoliczność ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie mogą być udostępnione zgodnie z prawem, choćby z uwagi na prawo do prywatności.
WSA nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, gdyż częściowo odpowiedział on na wniosek skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast stwierdzona bezczynność była wynikiem błędnej kwalifikacji prawnej pozostałej części wniosku. Zatem nie sposób przypisać organowi
lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Powyższy wyrok w całości zaskarżył organ zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego: "kwestia wysokości kosztów prowadzenia działalności w mediach społecznościowych nie jest w ogóle niemożliwa do ustalenia, lecz jej wyliczenie może wiązać się z szeregiem trudności", przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że rozpoznanie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić po zbadaniu istnienia przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zamiast art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), polegające na przyjęciu, że informacja publiczna żądana w pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że WSA w uzasadnieniu wydanego wyroku nie uzasadnił swojego stanowiska, że kwestia kosztów poniesionych przez NBP na działalność promocyjną w mediach społecznościowych jest możliwa do ustalenia, choć może wiązać się
z trudnościami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.
Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko odnośnie do twierdzeń Prezesa NBP o charakterze wydatków ponoszonych w związku z działalnością promocyjną NBP w mediach społecznościowych. Zwrócił uwagę na ewidencjonowanie wydatków NBP zgodnie z polityką rachunkowości, według segmentów klucza księgowego Systemu Gospodarki Własnej. Przyjął twierdzenia organu, że realizacja działań promocyjnych w Internecie odbywa się w oparciu
o ryczałtowy/pakietowy sposób rozliczania opierający się na wymaganiu osiągnięcia ilościowych celów globalnych/sumarycznych w wykorzystywanych kanałach komunikacji, bez ich wyszczególniania. W ocenie WSA podane fakty nie wykluczają czynienia ustaleń w przedmiocie kosztów, jakie poniósł NBP w związku
z działalnością promocyjną w mediach społecznościowych. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił swojego stanowiska co do tego, że Prezes NBP jest w stanie ustalić, jakie koszy poniesiono w związku
z działalnością promocyjną w mediach społecznościowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu a quo z tym zastrzeżeniem, że jeżeli organ nie ma możliwości wyodrębnienia kosztów, jakie poniósł na promocję
w mediach społecznościowych w roku 2023, ale zgodnie z prezentowanym stanowiskiem posiada dane, jakie koszty in genere poniósł w związku z działaniami promocyjnymi w Internecie, we wszystkich kanałach komunikacji (a więc nie tylko
w mediach społecznościowych) to te dane powinien udostępnić skarżącemu. Obie kategorie informacji odnoszą się do wydatkowania środków publicznych, a zatem są informacjami publicznymi, do których obywatel ma konstytucyjnie zagwarantowane prawo dostępu. Ponadto, jak wynika z wniosku dostępowego, skarżący domagał się podania "jakie koszty z tym (z promocją w mediach społecznościowych. Przyp. Sądu) związane poniósł NBP w 2023 r.?" Za koszty "związane" z promocją w mediach społecznościowych, w układzie w którym taka usługa była świadczona w ramach pakietu obejmującego szerszy zakres działalności promocyjnej, bez selekcjonowania wydatków względem każdej aktywności promocyjnej, można uznać sumę wydatków, jaką NBP poniósł za wykonanie tak zamówionego pakietu usług. Mówiąc wprost, NBP w reakcji na wniosek dostępowy – jego punkt 2 - powinien udostępnić informację o wydatkach poniesionych na całość usług promocyjnych w Internecie, jeżeli nie ma możliwości wyodrębnienia danych dotyczących prowadzonej działalności promocyjnej wyłącznie w mediach społecznościowych.
Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszenia powołanych przepisów skarżący kasacyjnie upatrywał w przesądzeniu przez WSA, że wnioskowana informacja powinna zostać udostępniona, jako informacja publiczna przetworzona, a więc po wykazaniu przesłanki w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Stwierdził, jedynie że organ nie dysponuje gotową informacją, odpowiadającą zakresowo żądaniu sformułowanemu w pkt. 2 wniosku dostępowego, a zakres czynności niezbędnych do jej przygotowania może nadać jej charakter informacji publicznej przetworzonej. Tryb dostępu do tej informacji – jak zasadnie podał WSA – reguluje art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. WSA nie postawił więc kategorycznej tezy o przetworzonym charakterze wnioskowanych informacji. Wyraźnie zastrzegł natomiast, że rozpoznając wniosek dostępowy w zakresie jego punktu 2 organ powinien tę kwestię rozważyć.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zamiast art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) jest wadliwie skonstruowany. Artykuł art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie WSA rozpoznał skargą na bezczynność organu, a nie na wydany przez niego akt.
Z założenia więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., lecz art. 149 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu o zakresie stosowania i normowania art. 66 ust. 7 i ust. 8 ustawy o NBP. Powołane przepisy przesądzają o jawności i upublicznieniu informacji
o wysokości wynagrodzeń Prezesa, wiceprezesów, członków Zarządu NBP i osób zajmujących stanowiska dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu
i jego zastępcy. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 8 ustawy o NBP przepisy u.d.i.p. stosuje się w tym zakresie odpowiednio. Z treści powołanych przepisów wynika, że na poziomie ustawowym przesądzono o publicznym charakterze informacji
o wynagrodzeniu osób zajmujących w NBP funkcje kierownicze. Oznacza to, że ustawodawca zobligował do ujawnienia wynagrodzeń poszczególnych
i identyfikowalnych osób fizycznych w związku z zajmowanymi przez nie funkcjami w NBP. Punkt 3 wniosku dostępowego odnosił się do sumy nagród i dodatków uznaniowych wypłaconych wszystkim pracownikom NBP (w tym także osób zasiadających w organach NBP jak Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej czy Zarząd NBP) w 2023 r. Skarżący nie domagał się więc informacji o wynagrodzeniach osób dających się zidentyfikować z imienia i nazwiska, albo ze stanowiska. Skarżący domagał się podania ogólnej, sumarycznej kwoty wydatków przeznaczonych w 2023 roku na nagrody i dodatki uznaniowe. Kwestia, jakie stanowisko zajmowali poszczególni pracownicy, którym przyznano taką premię lub dodatek nie ma znaczenia, albowiem wniosek nie dotyczył indywidualnych osób fizycznych, lecz sumarycznej kwoty wydatków poniesionych ze środków publicznych.
Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący
w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16. W tym stanie rzeczy nie ma wątpliwości, że wnioskowane w pkt 3 wniosku dostępowego informacje stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Artykuł 66 ust. 6 i ust. 7 ustawy o NBP nie miał w sprawie zastosowania, albowiem skarżący nie domagał się udostępnienia informacji, o których mowa w tych przepisach.
Uwzględniając przyjęte oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.