III OSK 2076/23

III OSK 2076/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust. 4, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/22 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1200/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w [...] (dalej: "organ") uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2021 r. (dalej: "uchwała"), na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej: "ustawą o samorządzie gminnym") oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61 poz. 710, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), ustaliła zasady przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...].
Stosownie do treści § 1 uchwały wysokość, zasady ustalenia i wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w [...] ustala się za czynności związane z wykonywaniem mandatu, w szczególności za udział w pracach Rady Miejskiej i jej Komisjach.
Zgodnie z § 2 uchwały podstawą ustalenia wysokości diety radnego jest kwota bazowa określana w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658).
Zgodnie z § 3 uchwały wysokość miesięcznej diety radnego w zależności od pełnionej funkcji wynosi: dla Przewodniczącego Rady Miejskiej - 97 %, dla Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej - 85 %, dla Przewodniczącego Komisji – 75 %, dla radnego nie pełniącego funkcji - 65 % - maksymalnej wysokości diety, z zastrzeżeniem, że diety zaokrągla się w dół do pełnego złotego. W przypadku pełnienia przez radnego kilku funkcji, przysługuje mu jedna dieta w najwyższej wysokości dla pełnionej funkcji.
Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały wysokość miesięcznej diety, o której mowa w § 3 ulega obniżeniu o 10% za każdą nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniu Komisji, z wyłączeniem sesji rady gminy zwoływanych w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści § 4 ust. 2 uchwały dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu, z zastrzeżeniem ust. 1. Zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały udział radnego w posiedzeniu Rady Miejskiej oraz Komisji stwierdza się na podstawie listy obecności z danego posiedzenia.
§ 5 uchwały stanowi, że w przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie.
Stosownie do treści § 6 uchwały wypłata diet za dany miesiąc kalendarzowy następuje z dołu, w terminie do 10 dnia następnego miesiąca. Diety wypłaca się przelewem na wskazane przez radnego konto bankowe, na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach Rady Miejskiej oraz na Komisjach.
W § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi [...].
Zgodnie z § 8 uchwały, traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej w [...].
Zgodnie z § 9 uchwały podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r.
Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "skarżący") w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podzielił pogląd skargi, że zakwestionowane przez Wojewodę zapisy zaskarżonej uchwały, tj. postanowienia § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że wprawdzie Rada Miejska w [...] przewidziała w § 4 ust. 1 uchwały ograniczenia diety w przypadku nieobecności radnego na sesjach Rady, które są zwoływane w trybie zwykłym lub posiedzeniach jej komisji (obniżenie o 10% za każdą nieobecność) oraz dodatkowo w § 4 ust. 2 uchwały wprowadziła zasadę obniżenia wysokości diety w przypadku niewykonywania mandatu przez radnych (za każdy dzień "niewykonywania mandatu") jednakże przyjęta regulacja nie spełnia warunku, któremu ma odpowiadać charakter diety - wymogu by stanowiła ona "ekwiwalent utraconych korzyści", jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu (por: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2794/16).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że jak słusznie zauważa organ, obniżka diety wynikająca z § 4 ust. 1 uchwały nie obejmuje przypadku nieobecności radnego na sesjach rady gminy zwoływanych w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (sesje nadzwyczajne), co stanowi niezrozumiałe zróżnicowanie sytuacji radnego nie uczestniczącego w sesji, ze względu na tryb zwołania sesji. Radny niezależnie od sposobu zwołania sesji jest na niej obecny albo jest nieobecny, dlatego każda jego nieobecność w obradach rady winna być uwzględniona przy ustaleniu wysokości jego miesięcznej diety. Po drugie, przyjęta obniżka 10% diety za każdą nieobecność radnego na sesji, nie została uzależniona od liczby sesji zwołanych w trakcie danego miesiąca. Przykładowo w sytuacji, kiedy w miesiącu odbyła się jedna sesja i radny w niej nie uczestniczył oraz nie odbyła się żadna komisja, której jest członkiem, jego dieta zostaje obniżona o 10%. O tyle samo zostanie obniżona dieta radnego w przypadku, gdy sesji w miesiącu będzie trzy lub więcej i odbędzie się kilka posiedzeń komisji, jeżeli nieobecność radnego dotyczy tylko jednej sesji lub komisji w miesiącu. Przyjęta zatem w komentowanym postanowieniu uchwały zasada powoduje, że dieta traci charakter rekompensaty za utracone korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu, w szczególności za udział w pracach rady i jej komisjach.
Zdaniem Sądu I instancji również ustalenie przyjęte w § 4 ust. 2 uchwały, że dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu, nie znajduje odzwierciedlenia w treści postanowienia § 6 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym dietę wypłaca się "na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach Rady Miejskiej oraz na Komisjach". Jeżeli wypłatę diety ustala się jedynie na podstawie obecności radnego na sesjach i komisjach Rady, oznacza to, że inne czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego, o których mowa w § 4 ust. 2 uchwały, nie zostały uwzględnione przy rozliczeniu diety i jej wypłacie. Zatem regulacja w § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały jest niespójna z postanowieniem § 6 ust. 2 uchwały.
Podsumowując, ponieważ zaskarżona uchwała narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa, to WSA w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dieta ukształtowana zaskarżoną uchwałą przepis ten narusza i traci charakter kompensacyjny, podczas gdy dieta określona zaskarżoną uchwałą ma charakter kompensacyjny i nie narusza ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, co sugeruje, że odpowiedź na skargę nie została poddana szczegółowej i merytorycznej analizie i powoduje, że strona postępowania nie może z uzasadnienia wyroku uzyskać wiedzy co do stanowiska Sądu I instancji względem argumentacji strony,
• art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności aktu, który nie narusza w sposób istotny normy kompetencyjnej określonej w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w [...] wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przede wszystkim jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i argumentów z odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do istoty sprawy i wyjaśnił przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 25 ust. 4 u.s.g. "poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dieta ukształtowana zaskarżoną uchwałą przepis ten narusza i traci charakter kompensacyjny, podczas gdy dieta określona zaskarżoną uchwałą ma charakter kompensacyjny i nie narusza ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym" nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępnie należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, wyrok NSA z 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1522/22).
Ustawowa regulacja w zakresie ustalania diet radnych jest bardzo ograniczona. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy ustala zasady, na jakich radnemu przysługuje dieta kierując się treścią art. 25 ust. 8 tej ustawy, zgodnie z którą przy ustalaniu wysokości diet radnych należy brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z przedstawionym przepisów wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały zasad, na jakich diety przysługują radnym przy ich zróżnicowaniu w stosunku do tych radnych, którzy pełnią określone funkcje związane z wykonywaniem mandatu radnego.
Zasady ustalania diet radnym określone przez radę gminy muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter diety jako ekwiwalentu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, ponieważ radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14). Dieta stanowi ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu przez radnego. Wyraźnie stanowi o tym art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z jego treścią status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów co oznacza, że powinien on zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne. Tym samym uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, określanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad na jakich ustalana jest dieta powinno być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.
Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety w formie ryczałtu (tak por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14, wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21). W takiej sytuacji zasady ustalania wysokości diety przysługującej radnemu jako określona miesięcznie kwota powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie braku wykonywania przez radnego jego obowiązków, np. w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) lub także innych obowiązków.
Określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowanie pewnej generalizacji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21). Nie ma możliwości ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych. Nie ma możliwości bezpośredniego powiązania wysokości utraconego zarobku przez radnego (jeżeli radny jednocześnie pracuje) z kwotą diety. Przyjęcie odmiennego poglądu, wyrażanego czasami w orzecznictwie sądowym prowadziłoby do skutku nie dającego się pogodzić z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g., tj. do braku ustalania jakichkolwiek diet dla niektórych radnych (np. radnych będących emerytami, osobami bezrobotnymi, studentami, itd.). Nie można z ustawowego obowiązku ustalania zasad, na jakich przysługują diety radnym wyprowadzić wniosku, że taką zasadą może być nieustalanie jakichkolwiek diet dla niektórych radnych. W zakresie ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety ustawodawca szeroko pozwolił na uregulowanie tej materii w uchwale. Zasady te nie muszą być identyczne w każdej gminie i różnorodna aktywność radnych może stanowić podstawę do określenia wysokości diet.
Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć w tym zakresie organy stanowiące gmin, to wówczas wprowadziłby dodatkową regulację. Nie można pominąć, że organy gmin jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Jest do podstawa zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność gmin jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 u.s.g.). Samodzielność samorządu z zakresie realizacji zadań własnych polegających na stanowieniu aktów prawa miejscowego polega z jednej strony na realizacji delegacji ustawowej, a z drugiej strony na wypełnianiu tej delegacji regulacją dostosowującą akt prawa miejscowego do lokalnych potrzeb i możliwości.
Istota zarzutu strony skarżącej kasacyjnie dotyczy sposobu realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. Niewątpliwie radni podejmując uchwałę w sprawie ustalenia dla siebie diet mają prawo wskazania, za jaką aktywność dieta przysługuje oraz za brak jakiej aktywności radnego dieta lub jej część nie przysługuje. To są właśnie owe zasady ustalania diet, o których stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g. Jeżeli wiec radni część swojej aktywności nie wiążą z ustalaniem diety, to co najwyżej można mówić o niecelowym lub niezasadnym w tym zakresie działaniu rady gminy. Kryterium celowości lub zasadności nie stanowi jednak kryterium kontroli administracji publicznej, ani też kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).
Sama rada gminy powinna tak uchwalić przepisy dotyczące diet należnych radnym aby powiązać wykonywanie mandatu z jak najszerszym zakresem jego wykonywania. Nawet w przypadku, gdy w istocie radni w danej gminie nie tracą zasadniczo żadnego dochodu ani możliwości zarobkowania w związku z wykonywaniem mandatu, to i tak powinni oni w podejmowanej uchwale uzależnić wysokość wypłacanej diety od stopnia i zakresu aktywności związanej z wykonywaniem mandatu. Pełni to bowiem dodatkową funkcję motywującą radnych do jak najszerszej ich aktywności i stanowi mechanizm pozwalający na stałe utrzymywanie więzi z mieszkańcami. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego określenie, jakie to niewykonywane przez radnego aktywności w ramach mandatu powinny skutkować obniżeniem diety i w jakiej wysokości powinny być te obniżki. To jest zakres samodzielności rady gminy i sami radni powinni dążyć do tego, żeby dostosować wykonywanie mandatu do lokalnych warunków, potrzeb, oczekiwań mieszkańców i możliwości. Jeżeli radny będzie wiedział, że za brak określonych aktywności z jego strony dieta będzie mu pomniejszona, wówczas jest większa szansa na pełniejsze zaangażowanie się radnego w zakresie kontaktów z mieszkańcami i ich reprezentowania. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, bez możliwości związania go instrukcjami wyborców.
Brak uzależnienia powiązania jakiejkolwiek aktywności radnego w ramach sprawowanego mandatu z innymi działaniami niż tylko udział w sesji (lub posiedzeniu komisji) oznacza, że radni mogą mieć mniejszą motywację co do np. udziału w zebraniach wiejskich sołectw lub pełnienia dyżurów, ponieważ z takimi działaniami nie będzie w żaden sposób powiązana wysokość wypłacanych im diet. Radni bardziej aktywni, poświęcający więcej czasu na kontakty w mieszkańcami nie będą mieli żadnego dodatkowego bodźca pozwalającego na premiowanie takiego zachowania.
Tym niemniej należy stwierdzić, że sama okoliczność uzależnienia wysokości diety wyłącznie od udziału w sesji rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji tylko wyjątkowo powinna prowadzić do unieważnienia uchwały ustalającej zasady otrzymywania i wysokość diet. Ustawodawca bowiem nie zawarł wyraźnego przepisu nakazującego powiązanie ich wysokości (tj. wysokości diet) od poszczególnych aktywności radnego w ramach wykonywania mandatu, a tym samym pozostawił w tym zakresie swobodę do przyjęcia rozwiązań w tak podejmowanych uchwałach. Brak określenia w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...] pomniejszenia wysokości wypłacanych diet za brak udziału w sesji nadzwyczajnej Miejskiej w [...] samodzielnie nie powinien przesądzać o nieważności tej uchwały. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, aprobowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym ocena zakresu zróżnicowania wysokości obniżeń diety w zależności od określonych aktywności radnego stanowiłaby ocenę celowości takiej uchwały, a takie kryterium kontroli sądowej nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1110/23). Tym bardziej, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, sesje zwoływane z trybie określonym w art. 20 ust. 3 u.s.g. mogą być zwoływane w krótkim terminie, co może z przyczyn obiektywnych uniemożliwiać radnemu udział w niej.
Natomiast zasadnie zakwestionowano zgodność z prawem § 4 ust. 2 kontrolowanej uchwały. Przepis ten wprowadził zasadę obniżenia wysokości diety w przypadku niewykonywania mandatu przez radnych (za każdy dzień "niewykonywania mandatu") Tym samym uchwałodawca powiązał wysokość otrzymywanej diety z faktycznym wykonywaniem mandatu radnego w innym zakresie niż tylko udział w sesjach rady gminy lub posiedzeniach jej komisji. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "chodzi tutaj o sytuacje, w których radny nie ma obiektywnej możliwości sprawowania mandatu np. z powodu hospitalizacji lub długotrwałego wyjazdu niezwiązywanego z wykonywaniem mandatu. Wówczas radny powinien poinformować o tym przewodniczącego, co skutkuje zastosowaniem potrącenia." Jednocześnie podano, że "zagadnienia tego nie trzeba jednak szczegółowo regulować w treści uchwały. Nie chodzi przecież o to, że radny jest zobowiązany do informowania o tym w jaki sposób sprawuje mandat, ponieważ należy to do sfery jego dyskrecjonalnej decyzji." Strona skarżąca kasacyjnie pozostaje tu w pewnej sprzeczności. Nie chodzi tu bowiem o informowanie w jaki sposób jest sprawowany mandat, lecz o obowiązek poinformowania przewodniczącego przez radnego o fakcie, iż przez określony okres czasu faktycznie go nie wykonuje. Skoro rada gminy w ten sposób określiła zakres braku aktywności radnego, za który powinna być obniżana przysługująca mu dieta, to element ten powinien podlegać weryfikacji. Bez wątpienia jest wiele sposobów na ustalenie, czy np. radny był obecny na swoim dyżurze, ile razy przyjmował lub spotykał się z mieszkańcami w zakresie spraw gminy lub jak często brał udział np. w posiedzeniach organów jednostek pomocniczych w gminie. Jest to co najwyżej kwestia doboru najlepszej w tym zakresie metody na potrzeby danej gminy. Rada Miejska w [...] powiązała ową, inną niż udział w posiedzeniach rady i jej komisji, aktywność radnego z faktyczną możliwością jego wykonywania i powinna wprowadzić mechanizmy jej weryfikacji, zwłaszcza, że każdy dzień "niewykonywania mandatu" skutkuje proporcjonalnym obniżeniem diety w rozliczeniu miesięcznym.
Co więcej mając na uwadze treść § 6 ust. 2 uchwały dietę wypłaca się "na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach Rady Miejskiej oraz na Komisjach". Zatem regulacja w § 4 ust. 2 uchwały jest niespójna z postanowieniem § 6 ust. 2 uchwały, skoro wypłatę diety ustala się jedynie na podstawie obecności radnego na sesjach i komisjach rady. Oznacza to, że inne okresy "niewykonywania mandatu", o których mowa w § 4 ust. 2 uchwały, nie zostały uwzględnione przy rozliczeniu diety i jej wypłacie, gdyż listy wypłat sporządza się wyłącznie w "oparciu o listy obecności na sesjach Rady Miejskiej oraz na Komisjach."
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie określała sposobu weryfikacji niewykonywania mandatu przez radnych, który powodować ma obniżenie wysokości diety (za każdy dzień "niewykonywania mandatu") oraz brak uwzględnienia owego "niewykonywania mandatu" z wysokością wypłacanej diety.
Tym samym istotna wadliwość wskazanych regulacji uzasadniała stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w [...].
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.