III OSK 2065/24

III OSK 2065/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 89/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 4 ust.1 pkt 2, art. 79 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu w Żywcu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 89/24 w sprawie ze skargi Powiatu w Żywcu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1172.2023 w przedmiocie uchwały rady powiatu dotyczącej przekazania kompetencji powiatu na rzecz związku komunalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 89/24 oddalił skargę Powiatu w Żywcu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1172.2023 w przedmiocie uchwały rady powiatu dotyczącej przekazania kompetencji powiatu na rzecz związku komunalnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 października 2023 r. Rada Powiatu w Żywcu (dalej: "Rada Powiatu") podjęła uchwałę nr LIV/537/2023 w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Żywcu (dalej: "Związek Międzygminny") wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II" (dalej: "uchwała"). W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej: "u.f.p.").
Rada Powiatu w § 1 uchwały postanowiła, że Powiat powierza Związkowi Międzygminnemu wykonanie zadania publicznego pod nazwą: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II". W § 2 uchwały Rada wskazała, że szczegółowe zasady realizacji powierzonego zadania, w tym także wzajemne rozliczenia finansowe, zostaną określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Powiatem a Związkiem Międzygminnym. Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu.
Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda", "organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 grudnia 2023 r., nr NPII.4131.1.1172.2023, stwierdził nieważność w całości uchwały nr LlV/537/2023 Rady Powiatu w Żywcu z 30 października 2023 r. w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Żywcu wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II", jako sprzecznej z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.p."), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.). W podstawie prawnej organ powołał art. 79 ust. 1 u.s.p. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały stwierdzając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Powiat w Żywcu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie wskazał organ nadzoru, że przedmiot zaskarżonej uchwały nie stanowi zadania publicznego. Przeprowadzenie prac budowlanych i adaptacyjnych (w tym wyposażenie pomieszczeń w odpowiednie instalacje, urządzenia, sprzęt medyczny itp.) dotyczy konkretnego budynku, a przeprowadzone prace pozostaną bez wpływu na stan własnościowy nieruchomości. Właścicielem budynku jest Powiat, w związku z tym na mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. to do zadań Zarządu Powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. To Zarząd Powiatu realizuje inwestycję dotyczącą przebudowy budynku szpitala. Inne podmioty publiczne (gmina, związek międzygminny) mogłyby więc udzielić na ten cel powiatowi wsparcia w formie pomocy finansowej, o której mowa w art. 220 u.f.p., a podstawą udzielenia takiej pomocy winna być stosowna umowa. Realizacja inwestycji budowlanych na mieniu powiatu to działania podejmowane w ramach uprawnień właścicielskich powiatu. Natomiast realizacja zadań publicznych odbywa się w ramach uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego, a te jego działania mają charakter "władczy". Dopiero po adaptacji III piętra budynku Szpitala Żywiec będą w tej części budynku realizowane zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Natomiast Związek Międzygminny nie będzie miał żadnego wpływu na sposób realizacji tego zadania publicznego, jako że nie jest ani właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek Szpitala, ani też nie jest podmiotem tworzącym tego podmiotu leczniczego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie też stwierdził organ nadzoru, że przedmiot uchwały nie stanowi realizacji zadania statutowego Związku Międzygminnego określonego w § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu Związku, tj. działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania (§ 7 ust. 2 Statutu Związku).
W ocenie Sądu pierwszej instancji zadanie określone w spornej uchwale nie mieści się w jakimkolwiek z zadań Związku określonych w § 7 Statutu. Również preambuła Statutu odwołuje się do innego celu założenia Związku, niż ww. zadanie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a ich interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do zmiany zadań Związku wprost w Statucie nieuregulowanym. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Dlatego też wszelkie odstępstwa od katalogu spraw powierzonych Związkowi (objętych § 7 Statutem oraz pozostających w związku z przepisem upoważniającym, to jest art. 64 ust. 3 i ust. 1 u.s.g.), stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. O ile bowiem z art. 64 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, to przepis art. 64 ust. 3 u.s.g. precyzuje, że chodzi o takie zadania związane z wykonywaniem zadań, które zostały przekazane związkowi.
Odnosząc się z kolei do przedstawionego na str. 5-6 skargi tła uzasadniającego podjęcie spornej uchwały Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedynym kryterium, na podstawie którego organ nadzoru dokonuje badania danego aktu prawnego organu jednostki samorządu terytorialnego, jest kryterium legalności. Stanowi o tym art. 77 u.s.p., w myśl którego nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Rację ma zatem Wojewoda, że organ nadzoru nie bada celowości (słuszności) wprowadzenia konkretnych rozwiązań w uchwale, gdyż nadzór celowościowy jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Wynika to z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że Rada Powiatu sporną uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji, co stanowi podstawę do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Z tych przyczyn nie mogły odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty sformułowane w punkcie 2 skargi.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach niezasadne okazały się także zarzuty opisane w punkcie 1 skargi, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). W tym miejscu wskazać trzeba, że w myśl art. 79 ust. 5 u.s.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze nadzoru nad działalnością powiatu stosuje się odpowiednio.
W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie wskazała strona skarżąca, że Wojewoda miał obowiązek stosowania przepisów dotyczących obowiązku zawiadamiania o wszczęciu z urzędu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) i zapewnienia organowi powiatu czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Nie ulega także wątpliwości, że takie zawiadomienie powinno być odpowiednio wczesne, aby zapewnić jednostce samorządu terytorialnego czynny udział w każdym stadium postępowania. Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania stanowi więc o naruszeniu przepisów postępowania (art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a.), które może mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze strona takiego związku nie wykazała. Faktem jest, że organ nadzorczy wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania 2 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, a strona temu nie zaprzecza, 28 listopada 2023 r., a więc przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego, odbyło się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim robocze spotkanie, w którym - z ramienia Powiatu - uczestniczyli Starosta oraz radca prawny. Spotkanie zostało zorganizowane w celu umożliwienia przedstawicielom Powiatu przedstawienia uzasadnienia podjęcia przedmiotowej uchwały oraz przedstawienia przez przedstawicieli organu nadzoru wątpliwości co do legalności uchwał podjętych przez Radę Powiatu i Zgromadzenie Związku w sprawie zawarcia przez Powiat porozumienia z Miastem Żywiec i Związkiem Międzygminnym. W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewodą, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego - na etapie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zatem zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania 2 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Podsumowując, wskazane istotne naruszenie prawa, którego dopuścił się Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale oznacza, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzorczym było konieczne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat w Żywcu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II", nie jest zadaniem publicznym, w związku z czym nie może zostać powierzone na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.p. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p. do wykonania związkowi międzygminnemu tj. Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Żywcu, do zadań statutowych którego, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 2 Statutu Związku, należą działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania,
2. art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Żywcu nr LIV/537/2023 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 października 2023 r. w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Żywcu wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II" jako sprzeczna z prawem jest nieważna.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach z dnia 1 grudnia 2023 r., nr NPII.4131.1.1172.2023 w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie na podstawie art. 179a p.p.s.a., ze względu na fakt, że podstawy kasacyjne są oczywiście usprawiedliwione, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wraz z rozstrzygnięciem o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i o ponowne rozpoznanie sprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107, dalej jako "u.s.p.") należy podnieść, że zgodnie z tym przepisem powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy dla realizacji zadań przez powiat, znajduje się w nim jedynie wskazanie zakresu i rodzaju zadań powiatu. Konkretne zadania publiczne, które przeznaczone są do wykonania przez wskazaną jednostkę samorządu terytorialnego, wynikają natomiast z ustaw szczególnych. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.07.2002 r., I SA/Ka 631/02, w którym Sąd wskazał, że "stosownie do art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [...] powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw; o tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy prawa materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych". Skarżący kasacyjnie nie wskazał podstawy prawnej, która dawałaby radzie powiatu kompetencje do podejmowania uchwał w zakresie odpowiadającym przeprowadzeniu inwestycji budowlanych, a konkretnie w sprawie prac adaptacyjnych piętra budynku – "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych – etap II". Kompetencji do podejmowania tego rodzaju zadań nie sposób wywieść wyłącznie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem bezzasadny.
Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 2 u.s.p. zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Powierzenie prowadzenia zadań publicznych może bowiem dotyczyć tylko tych zadań, które są ustawowo przypisane powiatowi.
Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest oparty na twierdzeniu o istnieniu związku między planowaną inwestycją budowlaną a zadaniami powiatu w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Faktyczny związek w tym zakresie niewątpliwie istnieje, ale nie jest to wystarczające do uznania, że planowane działania mieszczą się w zakresie zadań publicznych powiatu, które – jak już wyżej było mowa – muszą wynikać wprost z przepisu ustawy szczególnej.
W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Ponieważ, jak już wyżej wskazywano, trafne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż żaden przepis ustawy nie daje radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w zakresie odpowiadającym przeprowadzeniu inwestycji budowlanych (w sprawie prac adaptacyjnych piętra budynku), tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p., gdyż kontrolowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana bez podstawy kompetencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż normy kompetencyjne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Omawianej kompetencji nie sposób wywieść z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz art. 220 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którymi z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa. Cytowane regulacje prawne nie nawiązują do przedmiotu uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W konsekwencji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.