Pełny tekst orzeczenia III OSK 2037/23

III OSK 2037/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 133/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-10
Skarżony organ
Wójt Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt.1 lit.c, pkt. 6,7,8
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 122
art. 4 pkt. 17. art. 10a ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 133/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Suchożebry z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIV/97/2019 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 21, § 22 i § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 133/23 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Siedlcach (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Suchożebry (dalej Rada Gminy lub organ) z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIV/97/2019 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości gminy.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) dalej jako Konstytucja RP, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm.) dalej jako u.c.p.g., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie przepisów: § 2 ust. 1, § 20, § 21, § 22, § 24 ust. 2 pkt 1 i 2, § 25 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suchożebry (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14806), zwanego dalej także Regulaminem.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dodatkowo materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określa art. 4 ust. 2a u.c.p.g. Ww. elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny co oznacza, że uchwalając taki akt, rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. charakter aktu prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przy czym stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego uzasadnione jest istotnymi wadami takiej uchwały, do których zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowić będzie istotne naruszenie prawa. Jest to uwaga o tyle istotna, że zarzut dotyczący § 2 ust. 1 Regulaminu, został powiązany właśnie z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.
Odnosząc się do zarzucanego przez Prokuratora naruszenia § 2 Regulaminu z uwagi na powtórzenie treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jedną z zasad tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa. W drodze wyjątku jednak, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi. W szczególności nie mogą one modyfikować aktu prawnego wyższego rzędu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że co do zasady powtórzenie przepisu ustawowego oceniane jest jako istotne naruszenie prawa, to jednak dosłowne jego powtórzenie już takiego naruszenia stanowić nie musi. W przypadku ocenianej uchwały co prawda nie mamy z dosłownym (rozumianym jako identyczne) przytoczeniem aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, to jednak dokonana modyfikacja nie zmienia sensu regulacji ustawowej i z tego też względu zawarcie tego przepisu w kontrolowanej uchwale, Sąd pierwszej instancji uznał za nieistotne naruszenie prawa.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji także zarzut dotyczący § 20 i 22 Regulaminu, poprzez sformułowanie w nich postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, a nadto poprzez sformułowanie w § 22 Regulaminu obowiązku odnoszącego się do zwierząt nieuznawanych za zwierzęta domowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm.).
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakazuje radzie gminy ujęcie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. II OSK 618/14, wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W punkcie tym nie wymieniono, tak jak w innych, wymagań lub czynności, które maja być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd zauważył zatem, że przepis ten ma dodatkowy - oprócz utrzymania czystości - cel w postaci ochrony ludzi przed niepożądanymi zachowaniami zwierząt. A więc zapisy regulacji zawartej w § 20 i 22 Regulaminu stanowią pewną normę kierunkową, wskazującą ogólnie, lecz w sposób zrozumiały, wzór postępowania właścicieli zwierząt domowych i w żaden sposób nie stanowią przekroczenia upoważnienia ustawowego. Zapisy zawarte w § 20 i § 22 wskazują zatem wymóg działania polegający na niestwarzaniu zagrożenia bądź uciążliwości, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Nadto, zdaniem Sądu, brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie wymaga aby przewidziane w regulaminie obowiązki właścicieli zwierząt dotyczyły wyłącznie miejsc publicznych.
Sąd pierwszej instancji dodał też, że odnośnie § 22 Regulaminu Prokurator formułuje jeszcze jeden zarzut. Wskazuje bowiem, że sformułowany tam obowiązek winien odnosić się do zwierząt nieuznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Co do zasady Sąd pierwszej instancji zgodził się z tym twierdzeniem, jednak stanął na stanowisku, że § 22 Regulaminu sformułowany jest w zgodzie z przedstawioną przez Prokuratora interpretacją przepisów wyższego rzędu. Pojęcie "zwierzęta domowe" może bowiem obejmować swym zakresem ptaki, owady, gady i płazy. Zdaniem Sądu trafnie wskazał skarżący, że stosownie do definicji legalniej zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, pod pojęciem "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Sąd pierwszej instancji odmiennie jednak niż Prokurator postrzegał pojęcie zwierząt tradycyjnie przebywających z człowiekiem i utrzymywanych w charakterze jego towarzysza i nie wyłącza z tego zbioru gadów, owadów. ptaków czy płazów. Wszak nie można przecież uznać że kanarek, papuga, żółw, patyczak, czy jaszczurka, to zwierzęta które nie mogą spełniać tej definicji. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zdaniem sądu ani definicja legalna pojęcia "zwierzęta domowe", ani postrzeganie tego pojęcia przez orzecznictwo, nie wyklucza aby do desygnatów tego pojęcia zaliczyć ptaki, owady, gazy i płazy, stąd Sąd nie dopatrzył się w sformułowaniu § 22 uchwały w zaskarżonej części istotnego naruszenia prawa.
Kolejny zarzut dotyczy § 21 Regulaminu, jako co prawda zgodnego z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, jednak sformułowanego w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu określony w § 21 Regulaminu nakaz wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną oraz psów innych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi, również w kagańcu, służy realizacji art. 4 ust 2 pkt 6 u c p.g. bowiem prowadzi do posiadania przez właściciela psa większej kontroli nad jego zachowaniami, w tym także tymi niepożądanymi. Zatem zarzut braku umocowania ustawowego dla Rady Gminy do wydania takiej regulacji jest niezasadny i jako taki nie został przez Sąd pierwszej instancji uwzględniony.
Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowania tego przepisu w sposób nazbyt kategoryczny i rygorystyczny, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku tego rodzaju obowiązków budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpoznający sprawę w pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na uwięzi, a w razie konieczności również w kagańcu. Wskazane postanowienia Regulaminu mają bowiem na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Zdaniem sądu odmiennej oceny wskazanej wyżej kwestii nie uzasadnia ani art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który reguluje kwestie puszczania zwierząt wolno, ani art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 z późn. zm.), ani art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), które regulują kwestie odpowiedzialności cywilnej i karnej posiadaczy zwierząt. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, co do zasady wprowadzenie nakazu prowadzenia psa na uwięzi, a przedstawicieli niektórych ras lub psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi, również w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie, służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w których przebywają również psy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., to nie tylko zagrożenie samym atakiem zwierzęcia, ale także psychiczna obawa, czy dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się obok np. bez smyczy i kagańca lub innej uwięzi. Z drugiej jednak strony Sąd zgadza się z Prokuratorem, ze ograniczenia nakładane na właścicieli psów powinny mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, któremu służy regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W ocenie Sądu pierwszej instancji zapis § 21 Regulaminu spełnia jednak wymóg proporcjonalności i ekwiwalentności wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z uwagi na wynikającą ze wskazanej regulacji okoliczność, że chodzi tu o wyprowadzanie psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego (fakt ten nie wynika wprost z regulacji § 21 Regulaminu, niemniej można go zdekodować z całej normy § 21). Nieuzasadnione jest zdaniem Sądu pierwszej instancji założenie, że komfort zwierzęcia jest dobrem przewyższającym komfort psychiczny i bezpieczeństwo fizyczne ludzi korzystających z tych samych przestrzeni. Tym samym nie można uznać za zasadne stwierdzenia nieważności wskazanej regulacji.
Sąd pierwszej instancji dodał, że w kontekście powyższych uwag za uzasadnione należy uznać wprowadzenie wymogów zawartych w § 21 Regulaminu. Przeciwko takiej ocenie nie przemawia także to, że w ww. przepisie regulaminu obowiązek prowadzania psa na smyczy oraz - ras uznawanych za agresywne bądź mogących stanowić zagrożenie dla ludzi - także w kagańcu, wprowadzono w sposób nieprzewidujący żadnych wyjątków, w tym tych wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Skoro bowiem wyjątki takie wynikaj z przepisów innych, bezwzględnie obowiązujących ustaw, to nie było potrzeby ich powtarzania w regulacji o charakterze regulaminu. Przedmiotowa regulacja ma charakter przepisu o charakterze ogólnym, od którego wyjątki mogą wynikać z przepisów o charakterze szczególnym.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi odwołującego się do kwestii związanych z nieuwzględnieniem przez organ przy uchwaleniu § 21 Regulaminu takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia, fizjologia psa. Brak jest bowiem w obowiązującym porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały zagrożenia dla osób trzecich. W szczególności odnośnie zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, orzeczenia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób nadto wykluczyć, że zaatakować, ugryźć, czy generalnie wyrządzić krzywdę może nie tylko pies duży, ale także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną. Atak może być zaś skierowany zarówno wobec ludzi, jak i innych zwierząt.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy prawnej postanowień § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu, które określają warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W myśl tego przepisu na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem że: powstające w związku z hodowlą odpady i nieczystości będą gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, a także nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1); - przestrzegane będą obowiązujące przepisy sanitarno-epidemiologiczne (pkt 2). Sąd pierwszej instancji zgodził się, że sformułowania zawarte w ww. jednostkach regulaminu odsyłają do odrębnych przepisów, w tym przepisów sanitarno-epidemiologicznych, a także ogólnego warunku niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie świadczy to o naruszeniu prawa niedającym się pogodzić z regułami praworządnego państwa. Wszak sam Prokurator podkreśla, że brak jest potrzeby, a wręcz podstawy prawnej, do powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów innych aktów wyższej rangi. Norma zawarta zatem w § 21 Regulaminu, zdaniem Sądu, wskazuje utrzymującym zwierzęta na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pożądany i wystarczająco precyzyjny, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, wzór zachowania. Zawarcie w Regulaminie ramowego zapisu wskazującego na pożądany kierunek działań osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji, jest jak najbardziej uzasadnione i wystarczające.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także, aby ustalenie w § 25 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", było zbyt ogólnikowe, a w konsekwencji stanowiło faktyczne niewyznaczenie terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Zdaniem Sądu twierdzenie, że prawidłowe wykonania zobowiązania wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wymaga wskazania konkretnych terminów jest niczym nieuzasadnione, a wskazanie że wymaga się dokonywania deratyzacji w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy lata, w terminie do 31 grudnia danego roku (jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale) stanowi prawidłowe wypełnienie ww. przepisu ustawowego, a przy tym nie stanowi obowiązku nazbyt kazuistycznie. Wszak może się okazać, że dokonywanie deratyzacji raz na trzy lata będzie wystarczające. Jeżeli nie, to należy tego dokonać gdy wyłoni się taka potrzeba, a raczej trudno sobie wyobrazić, że mieszkańcy terenu, w którym stwierdzi się występowanie szczurów, będą odsuwać w czasie wykonanie tego obowiązku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 i 94 Konstytucji RP - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. polegające na przyjęciu, iż treść § 2 ust. 1 Regulaminu określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sytuacji gdy przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., jednocześnie dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń spoza obszaru nieruchomości;
2) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, iż określony w § 21 Regulaminu obowiązek wprowadzania na terenach użytku publicznego psów tylko na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi tylko na smyczy i w kagańcu, jest zgodny z przepisem art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika, że zasadą jest możliwość puszczania psów, przy zachowaniu ich kontroli i zaopatrzeniu w oznakowanie umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna;
3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie w § 20 i § 22 Regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, na terenach prywatnych nieruchomości, a nie w miejscach publicznych, podczas gdy nałożenie takich obowiązków przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa;
4) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że wymienione w § 22 Regulaminu rzędy zwierząt w postaci ptaków, owadów, gadów i płazów stanowią zwierzęta domowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt;
5) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że określone w § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu wymagania w przedmiocie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wskazują wystarczająco precyzyjny, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, wzór zachowania, podczas gdy przepisy te odsyłają do odrębnych niesprecyzowanych regulacji prawnych, a także kształtują ogólny warunek niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować;
6) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że w § 25 ust. 2 Regulaminu prawidłowo wypełniono delegację ustawową w zakresie wyznaczenia terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji, w sytuacji gdy w treści tegoż przepisu określono, co najwyżej częstotliwość tej czynności niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", a co za tym idzie nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 188 i art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 20, § 21, § 22, § 24 ust. 2 pkt 1 i 2, § 25 ust. 2 Regulaminu, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 185 § 1 i art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16).
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie jest w znacznym zakresie uzasadniona.
Zasadny jest zarzut kasacyjny Prokuratora, w którym zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zakresie, w jakim dotyczył on § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu z uwagi na przyjęcie, że przepisy te nie są wystarczająco precyzyjne by stanowić wzór do określonego zachowania i odsyłają do niesprecyzowanych regulacji prawnych, a także kształtują ogólny warunek niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych w sposób zbyt ogólny, aby adresaci tych norm mogli go dochować.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. rada gminy ma obowiązek określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. § 24 ust. 2 pkt 1 Regulaminu stanowi natomiast, że powstające w związku z hodowlą odpady i nieczystości będą gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, a także nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, natomiast punkt drugi tego ustępu stanowi, że przestrzegane będą obowiązujące przepisy sanitarno-epidemiologiczne.
Tak sformułowana treść przepisów prawa miejscowego w zakresie obejmującym § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu nie wyczerpuje delegacji ustawowej. Skoro ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazał Radzie Gminy określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, to w tym zakresie treść Regulaminu powinna zawierać wymagania. Nie stanowią natomiast wymagań takie zapisy Regulaminu, które obowiązywałyby bez jego regulacji. Dotyczy to § 24 ust. 2 pkt 2 ww. Regulaminu, zgodnie z którym przestrzegane będą obowiązujące przepisy sanitarno-epidemiologiczne. Przestrzeganie tych przepisów nie zależy od treści Regulaminu. Przepisy sanitarno-epidemiologiczne mające charakter powszechnie obowiązujący powinny być przestrzegane z mocy tych właśnie przepisów, a nie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy.
Także § 24 ust. 2 pkt 1 Regulaminu nie zawiera wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich. Odwołuje się on wprost do gromadzenia i usuwania - zgodnie z prawem - odpadów i nieczystości powstających w związku z hodowlą , a także wprowadza zakaz zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych przez takie odpady i nieczystości. Także w tym zakresie trafnie podnosi skarżący kasacyjnie Prokurator, że są to zbyt ogólne zapisy Regulaminu, które co najwyżej mają charakter informacyjny i odsyłają do stosowania innych przepisów regulujących gromadzenie i usuwanie odpadów (oraz nieczystości) oraz przepisów zakazujących zanieczyszczanie terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych przez odpady i nieczystości.
Wymagania wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. powinny dotyczyć utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Mają one mieć charakter na tyle skonkretyzowany, aby na ich podstawie, a nie na podstawie innych przepisów, każdy hodowca zwierząt gospodarskich wiedział jakie one są. Ponadto powinny być dostosowane do lokalnych warunków, oczekiwań i potrzeb zarówno hodowców, jak i pozostałych członków wspólnoty samorządowej. Taka jest rola samorządu terytorialnego, aby dostosowywać regulacje prawa miejscowego właśnie do lokalnych warunków.
Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść § 21 Regulaminu w zakresie określenia obowiązków związanych z prowadzaniem psów na smyczy oraz z nałożonym kagańcem stanowi istotne naruszenie prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie zaś z treścią § 21 Regulaminu na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy ras uznawanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.
Wadliwym było wprowadzenie obowiązku prowadzenia każdego psa na smyczy bez jakichkolwiek wyjątków. Z różnych powodów, czy to zdrowotnych, czy dotyczących wielkości psa lub jego rasy może nie być wskazanym prowadzenie psa na smyczy. Zagadnienia dotyczące dopuszczalności wprowadzania bezwzględnych nakazów prowadzenia psów na smyczy były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślał, że bezwzględny nakaz prowadzenia psa tylko na smyczy nie stanowi prawidłowego zastosowania delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6723/21; wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1804/22). Pogląd ten należy zaaprobować.
Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psa ze smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. Wprowadzony w § 21 Regulaminu nakaz prowadzenia psów na smyczy, nieprzewidujący jakiegokolwiek wyjątku, narusza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Prawidłowa regulacja w tym zakresie powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Tym samym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może prowadzić do działań niehumanitarnych. Sama Rada Gminy Suchożebry także nie wyjaśnia, dlaczego wprowadzenie bezwzględnego zakazu prowadzenia psów na smyczy jest uzasadnione. Mając powyższe należy uznać, że nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w treści § 21 Regulaminu bezwzględnego zakazu prowadzenia psów na smyczy.
Ponadto § 21 Regulaminu stanowi również, że psy ras uznawanych za agresywne oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie dla ludzi, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji ma rację co do tego, że obywatele znajdujący się w przestrzeni publicznej mają prawo czuć się bezpiecznie i nie obawiać się o swoje zdrowie. Nawet wytresowany pies słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób, a także obawy o potencjalne zachowanie psa.
Tym niemniej zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psa ze smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. Wprowadzony w § 21 Regulaminu nakaz wyprowadzania psów ras agresywnych i innych ras mogących stanowić zagrożenie jest bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Tym samym skoro obowiązki prowadzenia psów ras uznawanych za agresywne w rozumieniu przepisów odrębnych tylko w kagańcu i na smyczy nie przewidują żadnego wyjątku, to nie jest to prawidłowa realizacja upoważnienia wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., która powinna, jak już wskazano, przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.
Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie w § 20 i § 22 Regulaminu obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, na terenach prywatnych nieruchomości, a nie w miejscach publicznych, podczas gdy nałożenie takich obowiązków przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa.
Zgodnie z powołanym już art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie i Sądu pierwszej instancji § 20 Regulaminu nie zawiera regulacji dotyczącej terenów prywatnych. W przepisie tym mowa jest o pomieszczeniach zamkniętych i terenach ogrodzonych. Regulamin nie może określać sposobu postępowania właściciela lub opiekuna zwierząt na terenie prywatnym (tak NSA w wyroku z 21 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5341/21; NSA w wyroku z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 511/21; NSA w wyroku z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5710/21). Skoro treść § 20 Regulaminu nie odwołuje się do pojęcia terenu prywatnego (lub nieprzeznaczonego do wspólnego użytku), to nie można uznać, że przepis ten dotyczy takiego terenu. Tym samym zgodnie z treścią § 20 Regulaminu na terenie innym niż pomieszczenie zamknięte lub teren ogrodzony, każdorazowo właściciel lub opiekun zwierzęcia domowego ma obowiązek sprawowania właściwiej opieki nad swoim zwierzęciem, a w tym w szczególności nie pozostawiania go bez dozoru. Wyraźnie jest to regulacja dotycząca terenów do wspólnego użytku. Jest też w tym paragrafie wyraźnie nałożony obowiązek na właścicieli lub opiekunów takich zwierząt – sprawowanie właściwiej opieki i nie pozostawiania zwierzęcia bez dozoru. W zarzucie skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie podnosi strona skarżącą kasacyjnie, aby były to wadliwie sformułowane obowiązki lub zbyt ogólnie. Brak zaś takiego zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego przeprowadzać kontrolę zaskarżonego wyroku poza treść zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z § 22 Regulaminu osoby utrzymujące ptaki, owady, gady i płazy zobowiązane są do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się na zewnątrz lokali i nieruchomości.
W tym zakresie trafnie podnosi strona skarżącą kasacyjnie, że zakres zwierząt objęty tym przepisem (ptaki, owady, gady i płazy) nie pozwala na ich zakwalifikowanie w całości jako zwierząt domowych. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem "zwierząt domowych" należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Niewątpliwie wśród gromady ptaków można wskazać na te z nich, które są domowe (np. papuga, kanarek, ale także gęś, kura czy kaczka). Jednak zdecydowana większość ptaków nie może być zaliczona do zwierząt domowych, a do ptaków dziko żyjących. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie zawiera delegacji do regulowania zasad postępowania z dziko żyjącymi ptakami. Analogicznie należy ocenić objęcie § 22 Regulaminu wszystkich owadów, płazów i gadów. W tych gromadach zwierząt tylko wyjątkowo mogą zdarzyć się zwierzęta domowe takie jak pszczoła miodna czy jedwabnik morowy. Jednak także i w tym zakresie § 22 Regulaminu nie różnicuje owadów, płazów i gadów na zwierzęta domowe i dziko żyjące. Wydaje się, że także Sąd pierwszej instancji dostrzegł problem regulacji § 22 Regulaminu stwierdzając, jednak, że wśród owadów, płazów i gadów mogą być takie, które są trzymane w domach przez ich właścicieli dla ich osobistej przyjemności lub dla towarzystwa. Jednak aby takie zwierzęta uznać za domowe, to muszą one być zaliczone do tradycyjnie przebywających wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu i być utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby w polskiej tradycji owady, płazy a przede wszystkim gady przebywały wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu i były utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Być może można wskazać tylko na kilka przykładów zwierząt z takich gromad, ale można uznać za fakt powszechnie znany, że większość rzędów zwierząt w gromadach ptaków, płazów i gadów nie można uznać za zwierzęta domowe w rozumieniu ww. art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym skoro § 22 Regulaminu nie dokonuje żadnego rozróżnienia co do ptaków, owadów, płazów i gadów w zakresie ich kwalifikowania do kategorii zwierząt domowych, to tym samym reguluje całe gromady tych zwierząt czym wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Należy przy tym wskazać, że już § 20 Regulaminu obejmuje te zwierzęta spośród ptaków, owadów, ewentualnie płazów i gadów, które byłyby zaliczone do kategorii zwierząt domowych. Objęcie regulacją regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy także zwierząt dziko żyjących stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 5301/21).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. polegający na przyjęciu, że § 25 ust. 2 Regulaminu prawidłowo wypełnia delegację ustawową w zakresie wyznaczenia terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, skoro z jego treści wynika, że określenie częstotliwości deratyzacji "w miarę potrzeb" i "nie rzadziej niż raz na trzy lata" jest ogólne i nieprecyzyjne.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Stosownie zaś do treści powołanego § 25 ust. 2 Regulaminu deratyzację przeprowadza się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy lata, w terminie do 31 grudnia danego roku.
Powyższy przepis pozwala na odkodowanie z zawartej w nim normy prawnej terminu deratyzacji. Termin ten to 31 grudnia ostatniego roku z trzyletniego okresu. Data deratyzacji jest więc możliwa do ustalenia. Jeżeli termin deratyzacji jest możliwy do ustalenia, to taka regulacja nie zawiera istotnej wady (por. wyrok NSA z 10 października 2023 r. sygn. akt III OSK 4361/21). Określenie natomiast "w miarę potrzeb" stanowi o możliwości częstszego przeprowadzania deratyzacji niż jeden raz na trzy lata. Takie określenie tego "krótszego" terminu nie stanowi naruszenia prawa, ponieważ nie ma możliwości kalendarzowego ustalenia, kiedy zaistnieją potrzeby częstszego niż wyznaczony w Regulaminie przeprowadzania deratyzacji.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że § 2 ust. 1 Regulaminu określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sytuacji, gdy paragraf ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. regulując obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątana błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń spoza obszaru nieruchomości.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma obowiązek określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek uregulowania w uchwale o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego dotyczy tylko tych właścicieli, których nieruchomości służą użytkowi publicznemu. Powołany przepis nie zawiera delegacji ustawowej do zobowiązania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy właścicieli do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości służących do użytku publicznego. Taki zaś obowiązek wynika z § 2 ust. 1 Regulaminu.
Trafnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że obowiązki nakładane na właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z chodnikami wynikają nie z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ale wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; a przy tym właściciele nieruchomości nie są obowiązani do uprzątnięcia chodników, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
W związku z powyższym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który to przepis nie zawierał delegacji ustawowej do uregulowania w § 2 ust. 1 Regulaminu obowiązku właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; a przy tym właściciele nieruchomości nie są obowiązani do uprzątnięcia chodników, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Taka treść przywołanego § 2 ust. 1 Regulaminu nie tylko, że została uregulowana bez upoważnienia ustawowego, to także powtarza w całości treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Taki pogląd o braku podstaw do powtarzania w regulaminie treści ustawy wyrażono także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4830/21; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15).
Powyższej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia obu skarg kasacyjnych i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Suchożebry z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIV/97/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suchożebry.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest w znacznej części zasadna.
Przeprowadzona w granicach zarzutów skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym § 2 ust. 1, § 21, § 22 i § 24 ust. 2 pkt 1 i 2 zawiera regulację naruszającą w istotnym zakresie prawo.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa w zakresie § 20 i § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie są zasadne.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1, § 21, § 22 i § 24 ust. 2 pkt 1 i 2.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.