III OSK 2009/24

III OSK 2009/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Rz 421/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-05-08
II SA/Rz 421/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-09-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 25b ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 421/24 w sprawie ze skargi M.Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 lutego 2024 r. nr P-II.4131.2.320.2023 w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego 1. prostuje oczywiste omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 421/24 w ten sposób, że zamiast sygnatury "II SA/Rz 421/23" wpisuje "II SA/Rz 421/24", a zamiast numeru zarządzenia zastępczego "P-II.4131.2.320.2024" wpisuje "P-II.4131.2.320.2023", 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. zasądza od M.Z. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 340 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 421/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 lutego 2024 r. nr P-II.4131.2.320.2023 w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Podkarpacki (dalej: "organ nadzoru", "Wojewoda") wydał zarządzenie zastępcze z 13 lutego 2023 r., nr P-II.4131.2.320.2023 stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Tarnobrzeskiego M.Z. (dalej: "skarżący"). W podstawie prawnej aktu podano art. 85a ust. 2 w związku z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, zwana dalej: "u.s.p."), art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm., zwana dalej: "K.w.").
Z uzasadnienia aktu wynika, że M.Z. był radnym Rady Powiatu Tarnobrzeskiego na kadencję 2018-2023. W dniu 18 lipca 2023 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo, że prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatowego. W ślad za tym wystąpieniem organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu Tarnobrzeskiego o zbadanie ww. informacji pod kątem naruszenia przez radnego przepisu art. 25b u.s.p. i art. 383 § 1 K.w. W odpowiedzi uzyskano informacje, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...], [...], ul. [...], które wykonuje usługi w branży instalacji elektrycznych oraz prowadzi sklep detaliczny z materiałami elektrycznymi, zlokalizowany w N. W toku postępowania wyjaśniającego i dalszej wymiany korespondencji z Przewodniczącym Rady Powiatu Tarnobrzeskiego ustalono, że w ww. sklepie zaopatrywały się jednostki organizacyjne Powiatu Tarnobrzeskiego tj.:
1) Zespół Szkół nr [...] w N., który w latach 2019-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 23.419,06 zł,
2) Zespół Szkół nr [...] w N., który w latach 2018-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 147.162,04 zł,
3) Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w N., który w latach 2018-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 19.860,17 zł.
Wobec powyższego organ nadzoru pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. znak: P-II.4131.2.320.2023, działając w oparciu o przepis art. 85a ust. 1 u.s.p. wezwał Radę Powiatu Tarnobrzeskiego do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M.Z. wskazując na jej obowiązek wynikający z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. tj. stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku naruszenia określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p. zakazu prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w terminie 30 dni od wezwania. Wobec nie podjęcia we wskazanym terminie przez Radę Powiatu Tarnobrzeskiego uchwały, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze.
Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zarządzeniu zastępczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Rada Powiatu Tarnobrzeskiego nie podjęła uchwały o wygaszenia mandatu, gdyż na posiedzeniu, które odbyło się w dniu 18 stycznia 2024 r. wszyscy z uczestniczących w głosowaniu byli przeciw podjęciu uchwały o wygaszeniu mandatu radnego. W głosowaniu nie brał udziału M.Z.
Sąd I instancji podkreślił, że w piśmie skierowanym do Wojewody Podkarpackiego Przewodniczący Rady wskazał, że analiza faktur wystawionych na rzecz wskazanych placówek dotyczy zakupu na kwoty kilkudziesięciu lub kilkuset złotych. Wyłącznie jedna faktura dotyczy usługi – przegląd oświetlenia i opiewa na kwotę 155 zł (wykonane w trybie pilnym, ze względów bezpieczeństwa). W piśmie z 22 sierpnia 2023 r. zwrócono uwagę, że sklep prowadzony przez skarżącego jest jedynym w N. kompleksowo zaopatrzonym w materiały elektryczne. Druga podobna placówka, jak wyjaśniono, dysponuje ograniczonym wyborem, specjalizując się głównie w sprzedaży farb, lakierów, artykułów metalowych, odzieży roboczej, narzędzi itp. Podkreślono również, że żadna faktura nie została wystawiona przez skarżącego, który zajmuje się kwestiami strategicznymi prowadzonej przez siebie działalności. Wskazano także, że skarżący nie prowadził żadnej działalności promocyjnej typu: lobbing, marketing lub akwizycja, i nie prowadzi ich też w stosunku do żadnych innych podmiotów. Zaznaczono również, że pomimo profilu działalności skarżący nie bierze udziału w żadnych przetargach, które obejmują także zakres prowadzonej przez niego działalności, a których przedmiotem jest świadczenie określonych usług na rzecz podmiotów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przedstawione okoliczności podważają tezę o wykorzystaniu przez radnego mienia powiatu w prowadzonej działalności gospodarczej. Powołany przepis nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie z mienia komunalnego pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i powoduje skutek w postać wygaśnięcia mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem "mienia gminnego" można mówić gdy radny korzysta z mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją "pozycję w gminie". Natomiast w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu. Wykorzystanie mienia powiatu to - respektując niemającą już w prawdzie mocy powszechnie obowiązującej, ale oddziałującą argumentacyjnie wykładnię Trybunału Konstytucyjnego dokonaną w uchwale z 2 czerwca 1993 r., sygn. W 17/93 - osiąganie dostępu do mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że aby ustalić czy doszło do wykorzystania mienia komunalnego w sposób niezgodny z dyspozycją art. 25b ust. 1 u.s.p. należy ocenić czy wykorzystanie mienia w sposób określony w powyższym przepisie odbyło się na zasadach ogólnych czy uprzywilejowanych. Analiza dołączonych do akt dokumentów nie pozwala na jednoznaczną oceną jakiej dokonał organ, że skarżący wykorzystał mienie do prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Dokumenty te prowadzą Sąd do zgoła innych wniosków, a mianowicie, że skarżący prowadził ogólnodostępną działalność gospodarczą w postaci sklepu. Zakupów dokonywały różne podmioty, w tym również podmioty publiczne. Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że korzystały z tych usług na innych zasadach niż pozostałe podmioty, a brak było podstaw do wprowadzenia, jak słusznie wskazuje skarżący, zakazu sprzedaży na rzecz podmiotów publicznych.
Każda działalność która wywołuje wątpliwości w tym zakresie powoduje konieczność wygaśnięcia mandatu. W ocenie Sądu takich wątpliwości nie można wysnuć na tle zgromadzonych przez organ dowodów. Przedstawione faktury świadczą wyłącznie o nabywaniu na ogólnych zasadach towarów, znajdujących się w prowadzonym przez skarżącego będącego radnym powiatu, sklepie. Asortyment tego sklepu był ogólnie dostępny, zakupu mogły dokonywać zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, na tych samych zasadach. W ocenie Sądu zakup produktów powszechnie dostępnych w prowadzonym przez radnego sklepie na ogólnych zasadach, potwierdzony wystawionymi fakturami, nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Mając to wszystko na uwadze sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie powołanego na wstępie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności:
1) naruszenie art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na:
a) nieuzasadnionym przyjęciu, że M.Z. nie wyczerpał dyspozycji przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez prowadzenie działalności gospodarczej pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] z wykorzystaniem mienia powiatu tarnobrzeskiego w związku z wystawieniem przez ww. Przedsiębiorstwo na rzecz jednostek organizacyjnych powiatu tarnobrzeskiego faktur wynikających ze sprzedaży materiałów elektrycznych w latach 2018-2023 na łączną kwotę 190.441,27 zł;
b) bezpodstawnym przyjęciu, że poprzez wystawienie przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] faktur na rzecz jednostek organizacyjnych Powiatu Tarnobrzeskiego nie doszło do wypełnienia przesłanki: "wykorzystywania mienia powiatu" przez radnego;
c) bezpodstawnym przyjęciu, że dla wyczerpania dyspozycji przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. znaczenie ma czy prowadzący działalność gospodarczą w formie wpisu do CEDG osobiście wystawiał faktury na rzecz Powiatu Tarnobrzeskiego;
d) bezpodstawnym przyjęciu, że przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru bezwzględnego, co umożliwia uznanie, że w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia tego zakazu;
e) nieuzasadnionym przyjęciu, że właściwe zastosowanie przedmiotowych regulacji wymaga wykazania, iż funkcja radnego pozwala na uzyskanie dla podmiotu korzystniejszych warunków wykorzystania mienia, a także że działalność radnego do takiego stanu doprowadziła, zaś przepis ten nie dotyczy sytuacji, w których do wykorzystania mienia doszło na skutek powszechnego dostępu do niego;
f) takim zaprezentowaniu wykładni art. 25b ust. 1 u.s.p. z której wynika, że istnieje tylko jedna interpretacja tego przepisu i nie budzi ona żadnych wątpliwości prawnych, bez uwzględnienia i analizy aktualnie obowiązującego orzecznictwa NSA w tym zakresie;
g) naruszeniu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do władz publicznych poprzez brak wszechstronnego rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy, a tym samym wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. poprzez błędną wykładnię i jak wynika z treści uzasadnienia - poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Otóż jak wynika z brzmienia art. 25b ust. 1 u.s.p. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 K.w.
Artykuł 25 ust. 1 u.s.p. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (zob. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g., uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie, w pełni aprobuje. Ponadto organ stanowiący powiatu, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.s.p. kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 21 ust. 2a u.s.p.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczącego, uchwalania budżetu powiatu lub jego spraw majątkowych (art. 12 pkt 2, pkt 5, pkt 8 u.s.p.).
Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, w której uzyskał mandat, jest jednocześnie członkiem organu kontrolującego w tym powiecie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do zarządu, starosty oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej staroście. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 25b ust. 1 u.s.p. Antykorupcyjna norma zawarta w art. 25b ust. 1 u.s.p. dotyczy ochrony interesu publicznego. W ślad za Trybunałem Konstytucyjnym powtórzyć należy, że "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r. W. 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować, a zakaz wynikający z art. 25b ust. 1 u.s.p. nie może być ograniczany lub kwestionowany w sposób prowadzący do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami prawidłowego wykonywania mandatu radnego.
O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 236) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia powiatu dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby.
Nie budzi także wątpliwości, że mienie powiatu obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia powiatu w rozumieniu art. 46 u.s.p. Mieniem powiatu, stosownie do art. 46 ust. 1 u.s.p. jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Tym samym w przypadku radnego powiatu ograniczenie w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej obejmuje zarówno mienie powiatu, jak i innych powiatowych osób prawnych. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje także środki pieniężne powiatu, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17). Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami albo zarządzając taką działalnością (a nawet tylko będąc przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności) z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat.
Przechodząc do wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia powiatu" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie owym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego (zob. wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z 24 lipca 2018, sygn. II OSK 1642/18 oraz z 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20 oraz WSA w Lublinie z 15 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Lu 372/22, WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).
Koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" znajduje także aprobatę w doktrynie, w której wskazuje się, że takie rozumienie wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (zob. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa, 2008).
Prowadzona działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, nie musi być realizowana przez niego osobiście. Może się on w tym celu posługiwać innymi podmiotami, np. pracownikami, których zatrudnia, czy też podwykonawcami. Zawsze jednak taka działalność ma być wykonywana na jego rachunek. Radny prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu lub zarządzający taką działalnością nie musi zatem osobiście wykonywać określonych usług, sprzedawać towaru, podpisywać umów i wystawiać faktur, aby miał zastosowanie art. 25b ust. 1 u.s.p. Wystarczy, że zarządza taką działalnością gospodarczą, kierując pracownikami, czy też zajmując się kwestiami strategicznymi związanymi z bieżącym prowadzeniem firmy i jej dalszym rozwojem. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jedynym dopuszczalnym zakresem korzystania przez radnego w ramach prowadzonej (zarządzanej przez niego) działalności gospodarczej z mienia powiatu jest korzystanie z niego na zasadzie powszechnej dostępności, np. z dróg powiatowych.
Zauważyć także należy, że skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu nie wymaga wykazania, czy wiązało się to faktycznie z uzyskaniem wymiernych korzyści dla radnego. Korzystanie z mienia powiatu jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy korzystaniu z tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia powiatu, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Sama bowiem okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki ma on potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, czy też jest podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi warunków lub częstotliwości korzystania z tego mienia, czy też po prostu na możliwość korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia powiatu, jest objęta zakazem z art. 25b ust. 1 u.s.p. Ustawowy zakaz obejmuje więc sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Jakiekolwiek środki pieniężne uzyskane przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku sprzedaży towarów jednostkom organizacyjnym powiatu, zostały wypłacone z budżetu powiatu, należy zatem uznać, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p.
W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w podobnych sprawach przez NSA w wyrokach: z 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 1930/23 oraz z 9 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 1283/23.
Jak wskazał w zarządzeniu zastępczym Wojewoda Podkarpacki i co nie zostało zakwestionowane przed WSA w Rzeszowie M.Z. był radnym Rady Powiatu Tarnobrzeskiego na kadencję 2018-2023. Prowadził on działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...], [...], ul. [...], które wykonuje usługi w branży instalacji elektrycznych oraz prowadzi sklep detaliczny z materiałami elektrycznymi, zlokalizowany w N. W sklepie tym zaopatrywały się jednostki organizacyjne Powiatu Tarnobrzeskiego tj.:
Zespół Szkół nr [...] w N., który w latach 2019-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 23.419,06 zł,
Zespół Szkół nr [...] w N., który w latach 2018-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 147.162,04 zł,
Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w N., który w latach 2018-2023 dokonał w nim zakupów na kwotę 19.860,17 zł.
Wobec powyższego organ nadzoru pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. znak: P-II.4131.2.320.2023, działając w oparciu o przepis art. 85a ust. 1 u.s.p. wezwał Radę Powiatu Tarnobrzeskiego do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M.Z. wskazując na jej obowiązek wynikający z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 K.w. tj. stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku naruszenia określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p. zakazu prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w terminie 30 dni od wezwania. Wobec nie podjęcia we wskazanym terminie przez Radę Powiatu Tarnobrzeskiego uchwały, Wojewoda Podkarpacki wydał zarządzenie zastępcze z 13 lutego 2023 r., Nr P-II.4131.2.320.2023 stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Tarnobrzeskiego M.Z..
W konsekwencji stwierdzić należy (odmiennie niż uczynił to Sąd I instancji), że radny M.Z. prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu sprzedając towary jednostkom organizacyjnym powiatu. Z chwilą zakupu rzeczy przez jednostkę organizacyjną powiatu roszczenie o zapłatę obciąża majątek powiatu. Zatem finansowa realizacja faktur VAT, wystawionych w związku z zawartymi umowami kupna-sprzedaży obciążało majątek Powiatu Tarnobrzeskiego, zaś sprzedawca wymienionych w poszczególnych fakturach towarów prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...], będący jednocześnie radnym, otrzymał z tego tytułu korzyść materialną.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi M.Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 lutego 2024 r. nr P-II.4131.2.320.2023 w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
O sprostowaniu oczywistych omyłek w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 421/24 orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że są to oczywiste omyłki, gdyż jak wynika z załączonych akt sprawy oraz treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego jego numer to P-II.4131.2.320.2023, a sprawa sądowa była prowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 421/24. Zatem niewłaściwe oznaczenie sygnatury sprawy w wyroku z 8 maja 2024 r. oraz numeru zarządzenia zastępczego Wojewody Podkarpackiego w rubrum tego wyroku stanowiły nieścisłości wymagające sprostowania.