III OSK 2004/22

III OSK 2004/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 850/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-05-06
III OSK 850/21 - Wyrok NSA z 2022-02-16
I SA/Op 225/18 - Wyrok WSA w Opolu z 2018-09-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 850/21 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. z dnia 18 października 2021 r. nr Ldz. 339/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 850/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ś. (dalej: "skarżący") w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. z dnia 18 października 2021 r. nr Ldz. 339/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 września 2021 r. o nr Ldz.301/2021.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 16 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Centrum Kultury i Sztuki w T. o przesłanie mu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176., dalej: "u.d.i.p.") dokumentów związanych z organizacją imprezy pt. "Dożynki Gminy T.", a także imprezy "T. Święto Sadów" które odbyły się w 2018 r., to jest:
a) Wszystkich ofert jakie spłynęły w ramach tych zadań
b) Wszystkich dokumentów, które wytworzył organizator, a związanych z wyborem najkorzystniejszej oferty w ramach tych zadań
c) Kopii umowy lub umów zawartych z GCKiS oraz podmiotem/podmiotami, z którymi została finalnie podpisana umowa na realizację ww. zadań.
Wniesiono również o przedstawienie kopii wszelkich innych umów, zleceń oraz dokumentów finansowych tj. faktur, rachunków oraz innych wydatków ponoszonych przez GCKiS, a związanych z ww. imprezami.
Organ odpowiedzią z 29 lipca 2021 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania
w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na to, że żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jej utworzenie wiąże się z podjęciem szczególnych działań organizacyjnych i biurowych, angażujących wielu pracowników Centrum, ze względu na ilość dokumentów spełniających wskazane kryteria, konieczność ich wyszukania i inne czynności analityczne i techniczne.
Pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. skarżący ponownie zwrócił się
o udostępnienie informacji powołując się na kolejne przepisy u.d.i.p. oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559).
Decyzją z 20 września 2021 r. GCKiS odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 1 lit. b i c oraz punkcie 2 obu wniosków. W podstawie prawnej decyzji powołał się na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Organ podtrzymał stanowisko wyrażone wcześniej
w korespondencji, popierając je nowymi argumentami.
W dniu 4 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego wniosków, podnosząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylał już decyzje o tożsamym rozstrzygnięciu wydawane przez organ w podobnych sprawach, a także podkreślił, że jako radny Rady Miejskiej posiada uprawnienia do badania zasadności wydatkowania pieniędzy publicznych i mienia komunalnego.
GCKiS decyzją z 18 października 2021 r. utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję, uznając, że nie wykazano, żeby żądana informacja publiczna była szczególnie istotna dla interesu publicznego, a ponadto wnioskodawca nie posiada żadnych szczególnych kompetencji niedostępnych dla każdego przeciętnego obywatela, które pozwoliłyby mu skorzystać z uzyskanych informacji.
Decyzję organu zaskarżono w dniu 19 listopada 2021 r. zarzucając jej naruszenie przepisów u.d.i.p. i Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, gdyż w jego ocenie jest całkowicie bezzasadna, a podniesione w niej argumenty są chybione.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone decyzje.
W ocenie Sądu skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący zamierzał działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym.
Odnosząc się do stwierdzenia organu, że radny nie jest osobą uprzywilejowaną w uzyskiwaniu informacji przetworzonej, Sąd wyjaśnił, że skarżący jako członek Rady Miejskiej z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu.
WSA zauważył również, że dokumenty żądane w pkt 1b i 1c wniosku dotyczą obsługi handlowo – gastronomicznej imprezy, a odnośnie dokumentów żądanych w punkcie 2 wniosku, organ nie wskazał, które z nich miałyby zostać objęte tajemnicą ustawowo chronioną.
Wobec powyższych ustaleń, w opinii Sądu I instancji, Dyrektor GCKiS naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. błędnie interpretując szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej.
Skargą kasacyjną z 24 czerwca 2022 r. Dyrektor GCKiS zaskarżył
w całości wyrok WSA, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego ti.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie skarżącemu informacji publicznej przetworzonej, o treści jak żądana we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; a także naruszenie a przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: u art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy wskutek ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylone decyzje są zgodne z przepisami prawa, a zatem skarga powinna być w całości oddalona.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zasadniczo odniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut: naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że skarżący wykazał, iż uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Drugi
z podniesionych zarzutów jest w istocie odwołaniem się do procesowej konsekwencji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w jego ramach skarżący kasacyjnie kwestionuje uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że nie wykazano, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Weryfikacja wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach ukształtowanych treścią skargi kasacyjnej nie potwierdza tezy o jego niezgodności z prawem. Na etapie postępowania kasacyjnego między stronami nie ma sporu co do tego, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony. Oś argumentacji wspierającej podniesione zarzuty kasacyjne zmierza natomiast do wykazania, że skarżący wnioskując o dostęp do tej informacji nie wykazał, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przepisów u.d.i.p. prezentowany jest pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10. Działanie danego wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz
w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego - "szczególnie istotnego" - oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:
z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.
W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano właśnie m.in. radnego, gdyż
w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147).
Ustalenia doktryny, podające przykładowo radnych jako podmioty mające realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem
i udostępnieniem im przez organ - zostały podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., III OSK 224/22, wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., III OSK 5090/21, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1056/14; wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., I OSK 583/14; wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14; wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2577/13; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2787/13 i I OSK 2811/13; wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 2698/13; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10.
Związek między sprawowaniem funkcji radnego a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenia informacji przetworzonej, był również przedmiotem analizy ze strony doktryny prawa. Wskazano w niej, że radny jest reprezentantem wspólnoty samorządowej i ciąży na nim obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami oraz przedstawiania ich postulatów organom jednostek samorządu terytorialnego (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono ponadto odnośnie radnych jednostek samorządu terytorialnego, że podstawową formą ich aktywności jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz
w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście stwierdzono w literaturze, że w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. Ze względu na społeczną doniosłość rozstrzygnięć podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego we wskazanych wyżej przypadkach interesowi w udzieleniu takiej informacji publicznej przypisuje się walor szczególnej istotności. Interes taki występuje w szczególności wtedy, gdy uzyskanie określonej informacji wpłynęłoby korzystnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Taki wpływ przypisuje się możliwości podejmowania przez radnych przemyślanych decyzji na podstawie pełnych i rzetelnie przygotowanych przez organ wykonawczy materiałów. W związku z tym wskazano, że wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się cieszyć domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Stosownie do postanowień ustaw samorządowych - radny w wykonywaniu swojej funkcji nie może wszak działać w interesie prywatnym. Interes publiczny rozumie się przy tym szeroko - nie tylko jako interes ogółu obywateli państwa, ale także jako interes wyodrębnionej ze względu na określoną cechę relewantną grupy mieszkańców danej jednostki terytorialnej, jednostki pomocniczej czy nawet ulicy, jak też interes użytkowników, np. danego zakładu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 7-8, s. 97-98).
Z perspektywy stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kluczowy jest cel wykorzystania żądanej informacji przetworzonej (por. J. Taczkowska-Oiszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 130), Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje w tym kontekście, że
w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) opartym na decentralizacji (art. 15 Konstytucji) i istotnej roli samorządu terytorialnego (art. 16 i rozdział VII Konstytucji) efektywne wykonywanie normatywnie określonych obowiązków przez radnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (ogółu).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza tym samym, że zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rezultacie uzyskanie przez radnego jednostki samorządu terytorialnego informacji przetworzonej, która przedmiotowo bezpośrednio wiąże się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ administracji stosujący przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie (por. art. 7 k.p.a.).
W kontekście prezentowanych uwag o charakterze systemowym Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 15 sierpnia 2021 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, który zaniepokojony jest wydatkowaniem środków publicznych. Wnioskowana dokumentacja jest mu niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem. Skarżący wykazał więc, że zamierza działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje,
a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Jako radny skarżący ma możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych dla dobra ogółu. WSA zwrócił uwagę, że jako radny skarżący ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z organizacją imprez, składania skarg na działalność Dyrektora do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest GCKiS. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.
W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta - art. 24 ust. 3 u.s.g. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący, jako radny, wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji publicznych.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.