III OSK 1978/25

III OSK 1978/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 935/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/25 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 25 marca 2025 r. nr SKO.4105.8.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny") po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia N. z siedzibą w S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z 25 marca 2025 r. nr SKO.4105.8.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego - chlewni w obsadzie do 1980 sztuk tuczników (277,2 DJP) na działce nr ew. [...], obręb [....], gmina R., powiat s.", oddalił sprzeciw.
Pismem z 18 sierpnia 2025 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 935/25 wywiodło stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 136 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja SKO wydana została przy spełnieniu przesłanek określonym ww. przepisami, tj. że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku z uwagi na to, że wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśnił wszystkich motywów swojego rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkował się do wszystkich zgłoszonych w sprzeciwie zarzutów, w szczególności zaś skoncentrowanie się przez Sąd I instancji jedynie na podstawach do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez odniesienia się do szczegółów w zakresie błędów zawartych w decyzji organu I instancji i ich znaczenia dla całości rozstrzygnięcia, tym samym powielenie tylko stanowiska SKO;
3. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo rażącego naruszenia przez SKO art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:
1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjne kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające, odnosi się do istoty zarzutów sprzeciwu i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 3.09.2025 r., I FSK 470/25, LEX nr 3932346).
Nie jest zasadny sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 136 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja SKO wydana została przy spełnieniu przesłanek określonym ww. przepisami, tj. że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę SKO, że organ I instancji nie wziął pod uwagę regulacji art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.). Przypomnieć należy, że wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej (zob. wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 2114/17, LEX nr 2740746), a do takiej podstawy wydania decyzji odmownej sprowadza się istota stanowiska organu I instancji.
Kolegium prawidłowo dostrzegło brak kompletności raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odnotowania wymaga, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym, ale opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Przysługuje mu szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedsięwzięcia. Podlega on ocenie przez prowadzące postępowanie organy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy czym ocena ta nie może jednak wkraczać w treść specjalistyczną raportu, do czego organ nie posiada kompetencji. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na obowiązek organu administracji publicznej, którym jest ocena raportu pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę do tego uprawnioną. Z kolei ocena sądu administracyjnego odnośnie do raportu może dotyczyć tylko tego, czy raport taki jest kompletny i spójny oraz czy spełnia on wymagania ustawowe (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 552/15; 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 662/15; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13).
W niniejszej sprawie Kolegium słusznie dostrzegło konieczność odniesienia się przez organ I instancji do zawartych w raporcie informacji i odniesieniu ich do stanu prawnego, a także na konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia raportu m.in. o pełne i właściwe wariantowanie inwestycji w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej, analizę spodziewanego odorowego oddziaływania inwestycji oraz powołania przez Wójta biegłego, celem ustalenia, czy rozwiązania proponowane w raporcie zapewniają należytą ochronę mieszkańcom gruntów sąsiednich. Kwestionowanie merytorycznych ustaleń specjalistycznego raportu środowiskowego bez wykazania kontrdowodu jest nieskuteczne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę prawidłowa jest ocena, że organ I instancji podważając wnioski wynikające z treści raportu i wydanych na jego podstawie uzgodnień przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, które w sposób przekonujący poparłyby jego negatywne stanowisko w sprawie. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli organ orzeka odmiennie wobec wydanych uzgodnień (opinii), to treść decyzji środowiskowej powinna zawierać stanowisko organu I instancji w tym przedmiocie, merytoryczną polemikę w zakresie, w którym organ nie zgadza się ze stanowiskiem tych organów. W niniejszej sprawie takiej argumentacji w decyzji organu I instancji zabrakło.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut sformułowany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo rażącego naruszenia przez SKO art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Artykuł 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Wezwanie inwestora do uzupełnienia przedstawionego raportu oddziaływania na środowisko, czy też powołanie biegłego do oceny sporządzonego raportu niesie za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26.06.2025 r., I GSK 738/25, LEX nr 3886982).
Przypomnieć raz jeszcze należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.