III OSK 1971/22

III OSK 1971/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 862/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 25 ust. 19 pkt 9
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 862/21 w sprawie ze skargi D.B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. nr L.Dz. DS-1111-755/20 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 862/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 21 stycznia 2021 r. nr L.Dz. DS-1111-755/20 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżony akt.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 21 stycznia
2021 r. nr L. Dz. DS.-1111-755/20, informujący go tym, że przełożony właściwy
w sprawie postępowania kwalifikacyjnego odstąpił od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360). Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego. Oświadczył, że z treścią zaskarżonego aktu zapoznał się dopiero pod koniec marca, albowiem pismo
z 21 stycznia 2021 r. nie zostało doręczone mu za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, a na adres email.
W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 30 czerwca 2020 r. skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu podanie o przyjęcie do służby.
W związku z powyższym w stosunku do w/w wszczęto postępowanie kwalifikacyjne. 19 stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu odstąpił od procedury kwalifikacyjnej w stosunku do skarżącego z powodu niespełnienia przez niego wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. z powodu braku posiadania przez kandydata nieposzlakowanej opinii. Pismem z 21 stycznia 2021 r. poinformowano kandydata o zaistniałej sytuacji. Skarżący pismem z 16 kwietnia 2021 roku zwrócił się z wnioskiem o wskazanie podstawy faktycznej odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Pismem z 30 kwietnia 2021 r. działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu Naczelnik Wydziału Doboru i Szkolenia KWP we Wrocławiu poinformował skarżącego o przyczynach odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, braku spełnienia jednego wymogów formalnych określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii.
Organ podał, że w kolejnych miesiącach skarżący składał do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu pisma, w których wnosił o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji oraz ponowne przeanalizowanie sprawy odstąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. Ostatecznie, pismem z 30 października 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował skarżącego o przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, wyjaśniając jednocześnie pozostałe wątpliwości strony w tym zakresie.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu 19 stycznia 2021 roku odstąpił od dalszego prowadzenia procedury kwalifikacyjnej w stosunku do skarżącego z powodu niespełnienia przez niego wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. z powodu braku posiadania przez kandydata nieposzlakowanej opinii. W tym zakresie organ ustalił, że wobec skarżącego toczyło się postępowanie karne o czyn z [...], które ostatecznie zakończyło się wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] maja 2019 roku, w którym postępowanie karne wobec skarżącego zostało warunkowo umorzone na okres 2 lat próby.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd I instancji,
wyjaśnił, że przedmiot zaskarżenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, albowiem jest on skierowany na zewnętrz, do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że procedura kwalifikacyjna dotycząca przyjęcia do służby w Policji posiada przymiot postępowania o charakterze administracyjnym, a podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji podlega kontroli sądu administracyjnego. Sprawa jest zatem sprawą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd I instancji stosując wykładnię systemową wewnętrzną wskazał, że powołana w zaskarżonym akcie norma prawna (art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji) jest częścią przepisu, który określa wymagania, jakie musi spełnić każda z osób ubiegających się o przyjęcie do służby oraz który odnosi się do kwestii postępowania kwalifikacyjnego. Przepis ten stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).
WSA we Wrocławiu przytoczył treść art. 25 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o Policji oraz § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1271), zmieniającego rozporządzenie z dnia 18 kwietnia 2012 r. Zestawiając powyższe regulacje ze stanem faktycznym sprawy, WSA we Wrocławiu stwierdził, że pismem z 21 stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował skarżącego o tym, że 19 stycznia 2021 r. przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego odstąpił od prowadzenia w stosunku do strony postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.). Sporny akt nie zawierał jednak żadnego uzasadnienia faktycznego. Jedynie pouczenie - że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, skarżący może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej, niż po upływie 12 miesięcy od dnia odstąpienia od prowadzenia wobec niego tego postępowania. Dopiero w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego (z dnia: 30 kwietnia 2021 r., 17 czerwca 2021 r. i 20 października 2021 r.) oraz w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że odstąpienie od postępowania kwalifikacyjnego nastąpiło w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie spełnia przesłanki "nieposzlakowanej opinii". Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego,
z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, jest aktem
z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to, zdaniem Sądu, organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego
w celu uzasadnienia tego aktu.
W konsekwencji WSA we Wrocławiu uznał, że w związku ze stwierdzonym uchybieniem procesowym mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżony akt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok
w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sądowi pierwszej instancji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a
mianowicie naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez ich zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia innych przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mimo, iż w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,
a mianowicie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji jako inny akt z zakresu administracji publicznej wymaga uzasadnienia zgodnie z uregulowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zawiera wyłączenie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań, do których ma on zastosowanie,
3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu zobowiązany był do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia aktu w przedmiocie odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego mimo, iż przepisy regulujące postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji nie przewidują takiego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w postępowaniu przed Sądem I instancji i w skardze kasacyjnej akceptuje pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że akt podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji o odstąpieniu od prowadzenia tego postępowania co do konkretnego kandydata, jest wydawany w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności, jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie jest też bezsporne, że akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 21 stycznia 2021 r. nr L. Dz. DS.-1111-755/20, informujący skarżącego o tym, że przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego odstąpił od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360), nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia poza wskazaną podstawą prawną.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu przed wydaniem aktu o odstąpieniu od prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji zobowiązany był do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których to przepisów, według skarżącego kasacyjnie organu, w postępowaniu kwalifikacyjnym nie stosuje się. Zarzuty skarżącego kasacyjnie organu nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji.
Na wstępie zauważyć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przy czym formy wyroku uwzględniającego skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określa przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt uchyla ten akt, a uwzględniając skargę na czynność stwierdza bezskuteczność czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy przedstawieniem regulacji prawnej dotyczącej postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających o przyjęcie do służby w Policji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu, tj. 21 stycznia 2021 r. W ustawie o Policji przepisem określającym wymagania, jakie musi spełnić każda z osób ubiegających się o przyjęcie do służby oraz odnoszącym się do kwestii postępowania kwalifikacyjnego jest art. 25. W ust. 1 stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Stosownie do ust. 2 art. 25 ustawy o Policji, przyjęcie kandydata do służby w Policji, następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji, oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Postępowanie kwalifikacyjne składa się z następujących etapów:
1) złożenia podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego kandydata do służby w Policji, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;
2) testu wiedzy;
3) testu sprawności fizycznej;
4) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego;
5) rozmowy kwalifikacyjnej;
6) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji;
7) sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym w policyjnych zbiorach danych, prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;
8) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Postępowanie kwalifikacyjne zarządza i prowadzi Komendant Główny Policji albo komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji (art. 25 ust. 4 ustawy o Policji ). Z art. 25 ust. 5 ustawy o Policji wynika natomiast, że Komendant Główny Policji albo komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji odmawia poddania kandydata postępowaniu kwalifikacyjnemu, albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku:
1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 1;
2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1;
3) uzyskania negatywnego wyniku z jednego z etapów postępowania kwalifikacyjnego, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 i 8;
4) zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym, o którym mowa w ust. 2 pkt 1;
5) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania;
6) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku z etapu postępowania kwalifikacyjnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 7 lub 8, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku z danego etapu;
7) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.
Zgodnie z art. 25 ust. 7 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia:
1) zakres informacji o planowanym postępowaniu kwalifikacyjnym oraz sposób podawania ich do wiadomości;
2) tryb i sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego;
3) wzór kwestionariusza osobowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1;
4) zakres tematyczny testu wiedzy oraz zakres i sposób przeprowadzania testu sprawności fizycznej i testu psychologicznego;
5) sposób dokonywania oceny kandydatów oraz preferencje z tytułu posiadanego przez nich wykształcenia lub posiadanych umiejętności;
6) sposób zakończenia postępowania kwalifikacyjnego oraz minimalny okres, po którym kandydat do służby może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego lub poszczególnych jego etapów;
7) zakres informacji o wyniku postępowania kwalifikacyjnego.
8. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 7, minister właściwy do spraw wewnętrznych uwzględni: powszechność dostępu do informacji o postępowaniu kwalifikacyjnym, czynności niezbędne do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i ustalenia w jego toku predyspozycji kandydata do pełnienia służby w Policji, a także potrzebę zapewnienia sprawności prowadzenia tego postępowania, przejrzystości stosowanych kryteriów oceny, obiektywności wyników postępowania i wyboru kandydatów posiadających w największym stopniu cechy, umiejętności oraz kwalifikacje przydatne do realizacji zadań służbowych.
Na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 18 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1271) zmieniające rozporządzenie z 18 kwietnia 2012 r. Stosownie do treści § 40 ust. 1 tego rozporządzenia lista kandydatów podlega zatwierdzeniu przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego przed planowanym terminem przyjęcia do służby. Zatwierdzenie listy kandydatów kończy postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do umieszczonego na niej kandydata do służby (§ 41 tego rozporządzenia).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przepisów ustawy o Policji oraz powołanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że procedura doboru do służby w Policji ma charakter konkursowy. O przyjęciu do służby w Policji decyduje uzyskanie przez kandydata pozytywnego wyniku z wszystkich etapów postępowania kwalifikacyjnego oraz suma punktów uzyskanych z tzw. punktowanych etapów postępowania kwalifikacyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do określonego kandydata do służby oznacza jego zakończenie. Natomiast w stosunku do kandydata do służby umieszczonego na liście, postępowanie kwalifikacyjne kończy zatwierdzenie listy kandydatów.
Wskazać tu należy, iż art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis ten wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06 wyraził pogląd, że "art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej". W zakresie dostępu do służby w Policji prawo to zostało skonkretyzowane w powołanych przepisach ustawy o Policji oraz przepisach rozporządzenia. Kandydat do służby w Policji jest zatem uprawniony do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu przerwania w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego. Rozstrzygnięcie to bezpośrednio dotyka sfery jego konstytucyjnych praw i wolności, a ściśle – prawa dostępu do służby publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej upatruje tych naruszeń w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu kwalifikacyjnym organ obowiązany był stosować przepisy k.p.a. Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepisy te nakładają na przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia aktu w przedmiocie odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w Policji. Ten zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzone na podstawie art. 25 ustawy o Policji jest postępowaniem administracyjnym (tak NSA w wyrokach z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21, z 4 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3044/12, WSA w wyrokach z 15 kwietnia 2021 r. III SA/Gl 80/21; z 24 marca 2022 r. IV SA/Wr 862/21, z 31 sierpnia 2023 r. II SA/Ol 472/23). Oczywiście przedmiotowe postępowanie kwalifikacyjne nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Uregulowanie postępowania kwalifikacyjnego w przepisach art. 25 ustawy o Policji i rozporządzenia jest w istocie pewnym odzwierciedleniem zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, co obligowało organ do wyjaśnienia sprawy w sposób szczególnie wnikliwy. Jak już wykazano wyżej, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt z zakresu administracji publicznej wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżony akt nie został wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec tego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie są stosowane w procesie jego wydawania. Jednakże podstawowe zasady zawarte w przepisach k.p.a., jako nośniki elementarnych wartości systemu prawa, obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889).
Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. W szczególności organ powinien zastosować się do zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 6 k.p.a. wynika bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa a z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, z uwzględnieniem również reguł z art. 77 k.p.a.
Natomiast problematyka odnosząca się do potrzeby uzasadnienia aktu wydanego w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach NSA z 7 lipca 2009 r., I OSK 1219/08 i z 4 lipca 2014 r., I OSK 3044/12, z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w tych judykatach. Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia.
Zatem odnosząc się do kwestii zobowiązania organu Policji do uzasadnienia aktu w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, stwierdzić należy, że kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, stosownie do której, jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów, to powinien być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty. W szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego realizację tej zasady wywodzi się z konieczności zapewnienia jawności, która dotyczy wszystkich kandydatów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99). Zauważyć też należy, że Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. c wskazanego paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości. Zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP, w tym z at. 60 Konstytucji RP.
Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki brane pod uwagę w toku postępowania kwalifikacyjnego. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do Policji, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.
Obowiązek uzasadnienia można też wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (por. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:
- ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,
- ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,
- powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (por. J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).
Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, który dotyczy uprawnień indywidualnego podmiotu. Bez wyjaśnienia motywów odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, akt ten uchyla się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) oraz sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Powyższe prowadzi do wniosku o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym kandydat do służby w Policji ma prawo uzyskać szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego (patrz wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21).
W rozpoznawanej sprawie uzyskanie takich informacji wydaje się być szczególnie istotne, gdy zważy się, że skarżącego poinformowano o odstąpieniu od prowadzenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego, podając tylko podstawę prawną, bez jej wyjaśnienia i podania uzasadnienia faktycznego. Jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, samo powołanie się przez organ na przepis art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia prawnego. O zasadności tego stanowiska przesądza nie tylko konstrukcja wskazanego przepisu i zawarte tam wieloaspektowe przesłanki, jakie powinien spełnić kandydat do służby w Policji, ale również i samo pojęcie "nieposzlakowanej opinii", które jako zwrot niedookreślony wymaga odpowiedniej wykładni na tle konkretnych okoliczności faktycznych. Jak trafnie wskazał sam organ w odpowiedzi na skargę "nieposzlakowana opinia" to nie tylko kwestia niekaralności, lecz także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. W konsekwencji brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, jak i argumentacji organu w zaskarżonym akcie nie pozwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli podjętego w sprawie aktu. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma on obowiązku wyjaśniania, dlaczego zdecydował o odstąpieniu w danym przypadku od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, sądowa kontrola wydanego w tym zakresie aktu byłaby iluzoryczna.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.