III OSK 1951/23

III OSK 1951/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Go 105/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-02-23
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 105/22 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania wniosku M. S. z [...] września 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] września 2022 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 105/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA w Gorzowie Wielkopolskim", "Sąd pierwszej instancji"), oddalił skargę M. S. (dalej: ‘’skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej: ‘’Dyrektor Zakładu", ‘’organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentów - sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg obejmujących lata 2020-2021.
Organ odpowiadając na ww. wniosek, pismem z dnia [...] września 2022 r., nr [...], poinformował skarżącego, iż żądana dokumentacja - jako nieposiadająca charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej u.d.i.p. - nie podlega udostępnieniu. W ocenie organu żądane sprawozdania mają charakter dokumentu wewnętrznego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (pozasłużbowych) i tym samym nie jest uznawany za nośnik informacji publicznej. Służą one bowiem wymianie informacji pomiędzy pracownikami danego podmiotu, jak również mogą określać zasady ich działania w określonych sytuacjach.
Skarżący pismem z dnia [...] września 2022 r., powołując się na naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 225 § 1 i § 2 k.p.a., wniósł do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu. Podkreślił, że żądana przez niego dokumentacja została wytworzona przez organ i skierowana do organu nadrzędnego oraz związana jest z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, z wydatkowaniem środków publicznych a także z realizacją zadań o charakterze publicznym. Zdaniem skarżącego uzasadnieniem dla kwalifikacji sprawozdań jako informacji publicznej stanowi również ich zawartość, na którą składają się dane statystyczne, opis sposobu załatwienia oraz charakterystyka skarg wraz ze wskazaniem ich przyczyn.
Dyrektor Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w oparciu o dyspozycję § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 647) obowiązującego w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednostka penitencjarna obowiązana była prowadzić ewidencję wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, jednakże akt ten nie nakładał na jednostki penitencjarne obowiązku sprawozdawczego. Jednocześnie organ wskazał, że od momentu uruchomienia Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064), wszelkie skargi osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ewidencjonowane są w formie elektronicznej w Bazie, do której dostęp mają upoważnieni funkcjonariusze Służby Więziennej jednostek podstawowych odpowiedzialni za realizację zagadnień skargowych oraz funkcjonariusze inspektoratów okręgowych. Zdaniem Dyrektora Zakładu pozwala to funkcjonariuszom na bieżąco monitorować stan spraw skargowych, ich terminowość, tematykę oraz sposób ich załatwienia. Natomiast sprawozdania miesięczne, kwartalne, półroczne, bądź roczne mają jedynie charakter dokumentu wewnętrznego, który służy do wymiany informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej odpowiedzialnymi za realizację zagadnień skargowych. Dyrektor Zakładu wskazał ponadto, że sprawozdania okresowe sporządzane w Zakładzie Karnym w [...] i przekazywane do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] stanowią powielenie informacji dostępnych we wspomnianej Bazie i nie są kierowane do instytucji zewnętrznych. Przy czym jako niewiążące organ dokumenty służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, mające co najwyżej charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Po rozpoznaniu wskazanej skargi na bezczynność, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 105/22. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publiczne] występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sporne natomiast pozostaje, czy dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, w postaci kopii sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg obejmujących lata 2020-2021, stanowią informację publiczną, czy też - jak twierdzi organ - mają one charakter dokumentów wewnętrznych, nie podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów oraz celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, co dotyczy tzw. dokumentów wewnętrznych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma łącznie występującymi elementami, tj. po pierwsze jest dokumentem urzędowym a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a po drugie jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
W ocenie Sądu pierwszej instancji sprawozdania z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg, których udostępnienia domaga się skarżący, mają charakter dokumentów wewnętrznych w wyżej opisanym znaczeniu. Sporządzanie takich sprawozdań nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, obowiązujące w dacie złożenia wniosku skarżącego o udostępnienie Informacji publicznej, przewidywało jedynie prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb w formie dzienników, nie nakładając na jednostki organizacyjne Służby Więziennej obowiązków sprawozdawczych w tym zakresie. Sporządzanie takich sprawozdań wynika zatem jedynie z praktyki stosowanej w zakładach karnych i aresztach śledczych, co służyć ma wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej odpowiedzialnymi za rozpoznawanie wniosków, skarg i próśb osób osadzonych. Sprawozdania takie są zatem tworzone wyłącznie na potrzeby jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i nie są kierowane na zewnątrz. Tym samym, według Sądu pierwszej instancji, sprawozdania te nie zawierają informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy.
Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim brak publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2022 r. powodował, że organ nie był zobowiązany do załatwienia tego wniosku w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania skarżącego, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - co też uczynił pismem z dnia [...] września 2022 r. W tym stanie rzeczy, według Sądu pierwszej instancji, Dyrektorowi Zakładu nie można skutecznie zarzucić w niniejszej sprawie bezczynności.
W konsekwencji zajętego stanowiska WSA w Gorzowie Wielkopolskim, opisanym na wstępie wyrokiem, oddalił przedmiotową skargę na bezczynność jako bezzasadną.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, wywiódł skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn.zm.) dalej jako p.p.s.a., tj.:
1) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokument urzędowy może być jednocześnie dokumentem wewnętrznym (tj. dokumentem wytworzonym tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył) niepodlegającym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi go wniosku, że dokument urzędowy zawsze stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., zaś dokument wewnętrzny nie może stanowić dokumentu urzędowego;
2) art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kopie dokumentów sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg sporządzonych w Zakładzie Karnym w [...], o których udostępnienie wnioskował skarżący we wniosku z dnia [...] września 2022 r., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższych przepisów, ponieważ zostały wytworzone na potrzeby jednostek organizacyjnych Służby Więziennej i nie są kierowane na zewnątrz, podczas gdy wnioskowane informacje stanowią informacje o sprawach publicznych, gdyż zostały wytworzone przez organ publiczny i dotyczą spraw bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań ustawowych nałożonych na Służbę Więzienną i zawierają jedynie syntetyczne informacje o skargach, które wpłynęły do Zakładu Karnego w [...] oraz dotyczą faktów, a nie ewentualnych zamierzeń organów Służby Więziennej;
3) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo iż sprawozdania z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg, o których udostępnienie wnioskował skarżący we wniosku z dnia [...] września 2022 r., są dokumentami urzędowymi, to nie podlegają one udostępnieniu, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 dokumenty urzędowe zawsze podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna;
4) art. 259 § 1 w zw. z art. 258 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775 i 803) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wnioskowanie sprawozdania z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy dokumenty te stanowią wyraz wykonywania przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] obowiązków publicznych wynikających z tego przepisu, tj. służą dokonywaniu ocen przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez okręgowy inspektorat Służby Więziennej.
II. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art, 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o: 1) stwierdzenie bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Dyrektorowi Zakładu Karnego w [...] grzywny w wysokości 500 zł; 4) zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie kopii dokumentów sprawozdań z rocznej analizy, bądź rocznej charakterystyki skarg obejmujących lata 2020-2021 w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku; 5) zasądzenie od Dyrektora Zakładu Karnego w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.
Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim.
Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (koszty zastępstwa radcy prawnego) według norm przepisanych, powiększonych o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani też w części.
Skarżący zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Dyrektor Zakładu odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W analizowanej sprawie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego stanowi jednak konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd w pierwszej kolejności rozpatrzyć należało zarzuty naruszenia prawa materialnego, przy czym zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż dokument urzędowy może być jednocześnie dokumentem wewnętrznym niepodlegającym udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dokument urzędowy zawsze stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie ww. ustawy, zaś dokument wewnętrzny nie może stanowić dokumentu urzędowego, a także zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że objęte przedmiotowym wnioskiem dostępowym dokumenty nie stanowią informacji publicznej i są dokumentami wewnętrznymi, podczas gdy dokumenty te podlegają udostępnieniu jako dokumenty urzędowe, ze względu na ich konstrukcję, winny być rozpoznane łącznie.
Na wstępie zaakcentować należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".
Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047).
Koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego.
Wspomniany brak odwołania do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego" oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11).
Mając na uwadze wyżej przedstawioną krytykę doktrynalną pojęcia "dokumentu wewnętrznego" należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie, tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji.
W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywania organu, iż objęte wnioskiem dostępowym dokumenty w postaci sprawozdań z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg sporządzone w Zakładzie Karnym w [...] mają charakter dokumentów wewnętrznych, bowiem sporządzenie tych sprawozdań nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności obowiązek ich sporządzenia nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 647). Ponadto sporządzanie tych sprawozdań wynika jedynie z praktyki stosowanej w aresztach śledczych oraz zakładach karnych i służyć ma wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej, co świadczy o tym, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, że dokumenty te nie są kierowane na zewnątrz.
Przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za błędne. Wspomnieć w tym miejscu należy, iż definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p., którym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe sprawozdania z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego i nie mogą być uznane za "dokument wewnętrzny", choćby dlatego, że składane są przez każdą jednostkę penitencjarną do właściwego okręgowego inspektoratu Służby Więziennej (str. 3 odpowiedzi organu na skargę w sprawie bezczynności). Objęte wnioskiem dostępowym sprawozdania są zatem skierowane do innego niż Zakład Karny w [...] podmiotu, a mianowicie do innej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, którą stanowi Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...]. Zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1683 ze zm.) okręgowe inspektoraty Służby Więziennej oraz zakłady karne i areszty śledcze są odrębnymi jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej. Nie sposób zatem przyjąć, że żądane dokumenty służą jedynie wewnętrznej wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej, skoro w istocie mają one na celu przekazywanie usystematyzowanych informacji, co prawda w ramach Służby Więziennej, ale pomiędzy różnymi jej jednostkami organizacyjnymi. Trafnie też skarżący kasacyjnie zwraca uwagę na obowiązki w zakresie nadzoru i kontroli nad sposobem załatwiania skarg i wniosków sprawowane przez organy wyższego stopnia na podstawie art. 258 § 1 pkt 4 i art. 259 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 259 § 1 k.p.a. organy, o których mowa w art. 258 k.p.a., dokonują okresowo, nie rzadziej niż raz na dwa lata, ocen przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez organy i jednostki organizacyjne poddane ich nadzorowi. Przedmiotowe sprawozdania stanowią zatem również jeden z instrumentów służących realizacji wskazanego obowiązku, co potwierdza, że dane w nich zawarte są danymi o funkcjonowaniu podmiotu publicznego, a co za tym idzie, stanowią informacje o sprawach publicznych. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacje żądane we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r. nie stanowią informacji publicznej. Zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię, a także art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 258 § 1 pkt 4 i art. 259 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie okazały się zatem zasadne.
Nieskuteczny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, zaś uzasadnienie powołanego zarzutów ogranicza się do wskazania, że bezpodstawnie przyjęto, że nie doszło do bezczynności, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego lub organu jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publiczne i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanego przepisu (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11).
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej zostały w znacznej mierze oparte na usprawiedliwionych podstawach i zasadnie podważyły zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę M.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2022 r.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na dzień wniesienia skargi Dyrektor Zakładu Karnego w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r. i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich każdorazowej wykładni. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja, czy zastosowanie, a w konsekwencji zwłoka w załatwieniu wniosku informacyjnego, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.