Pełny tekst orzeczenia III OSK 195/25

III OSK 195/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 147/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-11-13
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art.6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.133, art. 141 § 4, art.149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 147/24 w sprawie ze skargi Ł. R. – wydawcy i redaktora naczelnego [...] na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz Ł. R. – wydawcy i redaktora naczelnego [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. R. – wydawcy i redaktora naczelnego [...] (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Starosty W. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 147/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie kopii audytu, który był omawiany na sesji Rady Powiatu W. w dniu 20 września 2024 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 4 września 2024 r. poinformował skarżącego, że sprawozdanie będące przedmiotem jego wniosku nie stanowi informacji publicznej z uwagi na to, że jest ono dokumentem wewnętrznym rozumianym jako zebrane informacje o charakterze roboczym. Ponadto, jak podkreślił organ, audyt, którego wynikiem jest przedmiotowe sprawozdanie był audytem zewnętrznym, ukierunkowanym na stwierdzenie istnienia ewentualnych nieprawidłowości, a w przypadku ich stwierdzenia, zawiadomienia odpowiednich organów. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawiadomienia organów prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, które to organy mają zweryfikować ustalenia audytu. Jednocześnie organ zaznaczył, że treść sprawozdania audytu prezentuje stanowisko jedynie audytorów zewnętrznych, a nie jest stanowiskiem Starosty W., ani organów powołanych do prowadzenia postępowań kontrolnych albo postępowań o innym charakterze.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowe sprawozdanie w zasadzie jest zbiorem materiałów pozyskanych w wyniku prowadzonego przez audytorów postępowania, przez co nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu możliwe jest udzielenie jedynie ogólnych informacji dotyczących przeprowadzonego audytu w zakresie, w jakim zostało to zaprezentowane na sesji Rady Powiatu W. w dniu 20 sierpnia 2024 r., tj. co do informacji o skierowaniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz w zakresie wniosków z audytu. Jednocześnie organ podkreślił, że audyt zewnętrzny jest skierowany do kierujących jednostką celem wskazania co należy poprawić w funkcjonowaniu jednostki, ma on stanowić inspirację jak zabezpieczyć się przed ryzykiem oraz podjąć decyzje w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym przedmiotowy audyt służy jedynie potrzebom organu przygotowującego własną koncepcję zarządzania jednostką.
Niezależnie od powyższego organ wskazał także, że przedmiotowe sprawozdanie z audytu stanowi materiał przekazany do prokuratury wraz z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, przez co dostępność jego treści może być ograniczona przez przepisy prawne dotyczące czynności podejmowanych przez ten organ.
W piśmie z dnia 13 września 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W. i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1-3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji przez organ z uwagi na wskazanie, że żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny rozumiany jako zebrane informacje o charakterze roboczym, podczas gdy organ był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, poprzez udostępnienie kopii sprawozdania z przeprowadzonego audytu, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wydanie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z klasyfikacją audytu będącego przedmiotem jego wniosku jako dokumentu wewnętrznego. Skarżący zwrócił przede wszystkim uwagę na publiczną prezentację i dostępność audytu podczas sesji Rady Powiatu W., która była transmitowana na żywo, a następnie zapis z obrad umieszczony został na stronach internetowych organu, co zdaniem skarżącego wskazuje na publiczny charakter tego dokumentu. Ponadto, skarżący wskazał także na dostępność tego dokumentu dla radnych, którzy po sesji mieli możliwość zapoznania się z audytem w Starostwie Powiatowym, co także w ocenie skarżącego podkreśla publiczny charakter dokumentu. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że audyt posłużył do formułowania wniosków i kierunków przyszłego działania organu, w tym do rozszerzenia audytu na kolejne lata oraz do podejmowania działań naprawczych w odpowiedzi na stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego takie wykorzystanie audytu w kontekście planowania działań publicznych oraz strategii rozwoju powiatu wskazuje na to, że dokument miał znaczenie poza obrębem samego organu i jego decyzji. Co więcej, audyt był także użyty do publicznego formułowania zarzutów wobec poprzedniego Starosty W. oraz byłych członków Zarządu Powiatu W. W ocenie skarżącego fakt, że audyt posłużył jako narzędzie krytyki publicznej, podkreśla jego charakter jako dokumentu publicznego, a nie wyłącznie wewnętrznego. Skarżący podniósł także, że audyt został sfinansowany z funduszy publicznych, a nie z prywatnych środków Starosty W., a więc użycie środków publicznych do jego przeprowadzenia wzmacnia argument, że dokument ten ma charakter publiczny i jest częścią transparentności i odpowiedzialności wobec społeczeństwa.
Reasumując, skarżący podkreślił, że audyt w związku z jego publiczną prezentacją, dostępnością oraz wpływem na decyzje organu oraz wykorzystaniem do publicznej krytyki, a także z uwagi na jego sfinansowanie z funduszy publicznych, nie może być traktowany jako dokument wewnętrzny. Zdaniem skarżącego jest to dokument o charakterze publicznym, który odgrywa rolę w zapewnieniu przejrzystości działań organu oraz odpowiedzialności wobec społeczności lokalnej.
W kontekście klasyfikacji audytu jako dokumentu publicznego skarżący wskazał, że istotne jest również odwołanie się do przepisów prawa, które nakładają obowiązek udostępnienia określonych informacji publicznych i w związku z tym przywołał art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności dotycząca danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz dokumentacja związana z przebiegiem i efektami kontroli. Skarżący podkreślił, że w ramach tego przepisu organ jest zobowiązany do udostępniania dokumentacji związanej z przeprowadzonym audytem (w tym treści dokumentów urzędowych), a audyt jako dokument urzędowy, który przedstawia wyniki kontroli oraz zalecenia dotyczące działań naprawczych, powinien w ocenie skarżącego być dostępny publicznie. Ponadto, zdaniem skarżącego organ jest także zobowiązany do udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, a także wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów przeprowadzających kontrolę, tj. wszystkich materiałów, które odnoszą się do przeprowadzonego audytu.
Skarżący podniósł, że będący przedmiotem jego wniosku audyt jest dokumentem o charakterze publicznym, który odgrywa rolę w zapewnieniu przejrzystości działań organu oraz odpowiedzialności wobec społeczności lokalnej. W jego ocenie nie można uznać audytu za informację niejawną, ponieważ dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast nawet jednak gdyby przyjąć, że audyt musi podlegać utajnieniu ze względu na fakt toczącego się postępowania w prokuraturze, to skarżący podkreślił, że w takiej sytuacji organ winien wskazać dokładnie przepis prawa materialnego, który uniemożliwia mu udostępnienie żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że wnioskowana treść audytu nie stanowi informacji publicznej, bowiem dokumentacja ta ma charakter wewnętrzny i roboczy. Natomiast sama transmisja z posiedzenia Rady zdaniem organu nie potwierdza okoliczności publicznego przedstawienia audytu, a wręcz przeciwnie, z nagrania wynika, że wgląd do audytu realizowany był tylko względem radnych, którzy przecież, jako członkowie organu stanowiącego Powiatu, mają wgląd do wszystkich dokumentów wytworzonych przez Starostwo, a Zarząd ma obowiązek informować ich o bieżących sprawach Powiatu. W ocenie organu nie można więc łączyć kwestii transmitowania obrad z przewidzianym w art. 32 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązkiem realizacji zadań przez Zarząd w sposób transparenty względem Rady. Organ dodał także, że nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, że audyt finansowany był ze środków publicznych, bo przecież każdy dokument wewnętrzny jest z takich środków finansowany. Audyt nie był natomiast użyty do publicznego formułowania zarzutów wobec poprzedniego Starosty W. o. To właśnie skarżący zresztą uczynił ustalenia audytu publicznymi, publikując jego niektóre treści w [...].
Organ wskazał, że najistotniejsze jednak jest to, że wnioskowany audyt stanowi część akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w L., a zatem ich oryginał przekazano Prokuraturze, zostawiając w organie jedynie ich kopię.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w punkcie 1 wyroku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 147/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta W. i jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił także, że informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli. Natomiast sprawozdanie z "audytu", którego udostępnienia żąda skarżący stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że skoro ustawodawca jasno i wyraźnie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w sposób dookreślony zawęża poprzez użycie sformułowania, iż w szczególności dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, nie sposób uznać, iż odmienne twierdzenie ma uzasadnienie prawne. Poza tym, jak wyżej wskazano, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej determinują sposób i formę załatwienia wniosku (sprawy) o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: czynność udostępnienia informacji publicznej, decyzja o odmowie jej udostępnienia, decyzja o umorzeniu postępowania.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że błędne jest stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona, bowiem dokument wewnętrzny jest wytworzony tylko na potrzeby działalności konkretnego podmiotu, który go wytworzył (albo na zlecenie którego został wytworzony) i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 892/23, zgodnie z którym żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem, zdaniem Sądu I instancji, nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.
Tym samym Sąd I instancji wskazał, że organ każdorazowo na żądanie strony kierowane do niego w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia, audytu, czy sprawozdania z niego, zobowiązany jest do odniesienia się do treści dokumentu i danych w nim zawartych w aspekcie tego czy je udostępnia, czy uznaje ich ochronę w zakresie tajemnicy chronionej prawnie, jeżeli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje. Nie może – jak uczynił to w niniejszej sprawie – odmówić żądanej informacji w całości charakteru informacji publicznej przyjmując, że stanowi ona w całości dokument wewnętrzny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że nie rozstrzyga, które dane z żądanego "audytu" w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego – jak wskazano powyżej nie można podzielić. Przy czym w tej ocenie Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na zakres jego kontroli, nie może zastąpić organu załatwiającego wniosek strony skarżącej. Niemniej podkreślił, że pojęcie dokumentu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przypomniał przy tym, że dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Organ nie podjął bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynności w prawem przypisanej formie, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o prawnym załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza gdy one taki charakter – wbrew stanowisku organu – posiadają.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem mimo że kwestia udostępnienia żądanego dokumentu nie została finalnie rozstrzygnięta po myśli skarżącego, to jednak okoliczności sprawy nie wykluczają tego, że organ działał w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okolicznościami przekonania, o braku podstaw do udostępnienia rzeczonej informacji.
Jednocześnie Sąd I instancji oddalił dalej idącą skargę w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej z uwagi na niestwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części obejmującej punkty 1, 2 i 4 wyroku oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zaskarżonej części i oddalenie skargi w części pozostałej niż oddalona już w punkcie 3 wyroku Sądu I instancji, ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:
1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności wewnętrznego charakteru audytu, który to charakter został przyznany przez stronę przeciwną;
b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku dwóch wykluczających się twierdzeń jakoby żądany audyt zawierał informacje publiczne oraz jakoby sąd nie przesądził czy audyt takie informacje zawierał. Tak sformułowana ocena prawna i wskazania sądu uniemożliwiają organowi ich zastosowanie;
c) art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że skarżący pozostawał w bezczynności, pomimo dopełnienia przez niego ustawowo określonego obowiązku i udzielenia stosownej odpowiedzi;
2. prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez stronę przeciwną informacje mają status informacji publicznej, w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym miały one charakter wewnętrzny, co zostało wprost przyznane przez stronę przeciwną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że istotą sprawy jest fakt, że audyt będący przedmiotem wniosku skarżącego nie jest audytem wewnętrznym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, lecz audytem zewnętrznym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dotyczy audytu wewnętrznego, którego przeprowadzenie usankcjonowane jest art. 272 ustawy o finansach publicznych i następnymi, jednak przepisy te nie mają zastosowania, co Sąd I instancji z kolei pominął rozpoznając niniejszą sprawę.
Mając zatem na uwadze nieadekwatność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do niniejszej sprawy - wyrok ten dotyczy wszak audytu wewnętrznego – organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że roboczy i wewnętrzny charakter przedmiotowego dokumentu świadczą o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. Treść samego audytu dowodzi natomiast w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, że stanowi on zbiór dobrych praktyk i wskazówek, a nie zaleceń i opinii.
Organ skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na sprzeczność wynikającą z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z jednej strony Sąd I instancji stwierdza bowiem, że "Sąd w tym miejscu nie rozstrzyga, które dane z żądanego "audytu" w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w u.d.i.p., czego - jak wskazano powyżej nie można podzielić" (str. 6, akapit 4 uzasadnienia). Z drugiej strony Sąd I instancji uznał również, że "Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Organ nie podjął bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynności w prawem przypisanej formie, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. O prawnym załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza gdy one taki charakter - wbrew stanowisku organu - posiadają" (strona 7, akapit 3 uzasadnienia). Powyższe twierdzenia przedstawione przez Sąd I instancji skutkują tym, że organ skarżący kasacyjnie nie wie, którą oceną prawną jest związany i nie jest dla niego jasne czy należy uznać, że audyt winien być opracowany i podzielony na treści korzystające z ochrony informacji (czyli informacje publiczne) oraz treści o wewnętrznym charakterze (czyli dane niestanowiące informacji publicznych). Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w wyniku tak przeprowadzonej analizy mógł przecież dojść do wniosku, że cały audyt zawiera dokumenty o wewnętrznym charakterze, o czym poinformował skarżącego. W związku z tym niezrozumiałe jest dla organu skarżącego kasacyjnie stwierdzenie bezczynności skoro czynności wskazane przez Sąd I instancji zostały wykonane. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w uzasadnieniu wyroku przedstawiono także drugą ocenę prawną, z której wynika, że należało udostępnić informację publiczną lub wydać właściwą decyzję administracyjną, co z kolei świadczy o tym, że wbrew stanowisku wcześniej wyrażonemu, Sąd l instancji przesądził jednak, że przedmiotowy audyt stanowi informację publiczną. W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podniósł, że tak sformułowana ocena prawna, wyrażona przez Sąd I instancji, jest niemożliwa do zastosowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, wedle norm prawem przepisanych, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażane w sprawie oraz dodając, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości co do rodzaju odpowiedzi, jakiej organ powinien udzielić skarżącemu, czy to poprzez udostępnienie wnioskowanego audytu, czy też wydanie decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie "art. 133 p.p.s.a.", którego upatruje w wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzeczenia "nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt spawy, w szczególności wewnętrznego charakteru audytu, który to charakter został przyznany przez stronę przeciwną". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie "art. 133 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 133 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech paragrafów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego, uzasadnienie omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było wytknięcie naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, do czego zmierza organ skarżący kasacyjnie zarzucając "nieuwzględnienie wszystkich faktów wynikających z akt sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, również w zakresie oceny złożonego przez skarżącego wniosku i zakwalifikowania go jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów sformułowanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, na postawie którego organ skarżący kasacyjnie wytyka naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające w jego ocenie na zawarciu w uzasadnieniu wyroku dwóch wykluczających się twierdzeń jakoby żądany audyt zawierał informacje publiczne oraz jakoby sąd nie przesądził czy audyt takie informacje zawierał. Tak sformułowana ocena prawna i wskazania sądu zdaniem organu skarżącego kasacyjnie uniemożliwiają ich zastosowanie.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dwóch wykluczających się twierdzeń, bowiem choć uznał, że wnioskowana w sprawie informacja ma charakter publiczny, to słusznie nie rozstrzygnął jednocześnie która część wnioskowanego dokumentu podlega udostępnieniu, a która nie podlega udostępnieniu z uwagi na to, że objęta jest ochroną, pozostawiając to ocenie organu. Nie świadczy to o sprzeczności przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisk, bowiem Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia nie zanegował publicznego charakteru wnioskowanych informacji, lecz wskazał jedynie na możliwość ograniczeń w udostępnieniu części z nich. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia at. 149 § 1 p.p.s.a. polegającego na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo dopełnienia przez niego ustawowo określonego obowiązku i udzielenia stosownej odpowiedzi.
W odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." wskazać należy, że organ skarżący kasacyjnie ponownie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że "art. 149 § 1" p.p.s.a, którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na brak takiego powiązania w ramach rozpoznawanego zarzutu, nie mógł on więc odnieść zamierzonego skutku.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w uznaniu, że żądane przez stronę przeciwną informacje mają status informacji publicznej, w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym miały one charakter wewnętrzny, co zostało wprost przyznane przez stronę przeciwną. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Abstrahując od tego, że organ skarżący kasacyjnie ponownie nieprecyzyjnie przywołuje przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, tj. nie dostrzega, że art. 6 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, to w związku z treścią powyższego zarzutu wyjaśnić przede wszystkim należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz nieprecyzyjnie przywołanego art. 6 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.