III OSK 1931/23

III OSK 1931/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 240/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-02-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 163, art. 167, art. 183 § 1 i 2, art. 193, art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 240/22 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Prezesa Zarządu [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 240/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: ''WSA w Rzeszowie'', ''Sąd pierwszej instancji'') oddalił skargę D. S. (dalej: ‘'skarżący'') na bezczynność Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: '''organ'') w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Rzeszowie wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji w zakresie opisanym w siedmiu punktach ww. wniosku.
Wspomniane [...] pismem z dnia [...] października 2022 r. w formie mailowej udzieliło skarżącemu odpowiedzi na wniosek, przesłało kopię umowy o udostępnienie jednostek organizacyjnych szpitala z dnia [...] listopada 2018 r. określającą zasady kształcenia studentów kierunków medycznych w klinicznych oddziałach placówki, zawartą pomiędzy [...] a Uniwersytetem [...], oraz przesłało załącznik do tej umowy – porozumienie w sprawie organizacji kształcenia praktycznego w formie zajęć praktycznych i ćwiczeń klinicznych.
W wyniku rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, WSA w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. oddalił skargę, uznając, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem przedstawił skarżącemu wszystkie posiadane informacje odnoszące się w wyczerpujący sposób do interesującej go kwestii.
Skarżący, będący radcą prawnym, wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o przyznanie mu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2022 r., w zakresie pkt 2-7, w określonym terminie, w sytuacji kiedy skarżący nie otrzymał pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytania, tj. powstał stan bezczynności;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 163 p.p.s.a. w zw. z art. 167 p.p.s.a poprzez niepowiadomienie strony i niedoręczenie jej wydanego na posiedzeniu niejawnym zarządzenia przewodniczącego z dnia 10 stycznia 2023 r. o dołączeniu do niniejszej sprawy pisma skarżącego z dnia 29 grudnia 2022 r. (data wpływu do Sądu - 10 stycznia 2023 r.) – będącego skargą strony na bezczynność [...] w [...] sp. z o.o., w przedmiocie nieprzekazania w ustawowym terminie 15 dni skargi strony z dnia 14 listopada 2022 r. na nieudostępnienie w terminie informacji publicznej, czym zostało naruszone prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu przedmiotowej sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12, CBOSA).
W związku z powyższym w realiach niniejszej sprawy należy pokreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a trzeba mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art.13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej ‘’u.d.i.p.'', którego upatruje w błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] września 2022 r., w zakresie pkt 2-7 tego wniosku, podczas gdy - zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie otrzymał on pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytania. Z treści tego zarzutu, sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, a także z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny odpowiedzi na wniosek dostępowy, zawartej w piśmie organu z dnia [...] października 2022 r. Niewątpliwie zatem zarzut ten zmierza do podważenia poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych sprawy. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy więc, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W spawie, poza poniżej omówionym zarzutem naruszenia art. 163 w zw. z art. 167 p.p.s.a., nie został podniesiony żaden inny zarzut naruszenia prawa procesowego. W tej sytuacji, skoro nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego sprawy, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art.13 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł okazać się skuteczny.
Nie może też odnieść zamierzonego skutku podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 163 w zw. z art. 167 p.p.s.a. poprzez niepowiadomienie strony i niedoręczenie jej wydanego na posiedzeniu niejawnym zarządzenia przewodniczącego z dnia 10 stycznia 2023 r. o dołączeniu do akt niniejszej sprawy pisma skarżącego z dnia 29 grudnia 2022 r. będącego skargą strony na nieprzekazanie w ustawowym terminie 15 dni skargi na bezczynność z dnia 14 listopada 2022 r. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, czym naruszono prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu. W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że przepis art. 163 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna – tak jak w niniejszej sprawie - zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy wytknięte uchybienie. Zaznaczyć przy tym należy, że sprawa niniejsza toczyła się w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu publicznej. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.