III OSK 1917/25

III OSK 1917/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Łd 434/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-06-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 434/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S.P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r., Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
S.P. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...].
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 434/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi: odrzucił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarżący przedmiotem skargi uczynił uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Stosownie do art. 237 § 1 i 3 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki i o sposobie załatwienia skargi zawiadomić skarżącego. Przepisy te zostały zamieszczone w dziale VIII k.p.a., dotyczącym skarg i wniosków obywateli. Jednakże działalność organów państwa i organów administracji publicznej regulowana przepisami działu VIII k.p.a. nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesioną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za tzw. skargę powszechną, jaką strona niezadowolona z nienależytego wykonywania zadań przez organ może wnieść na zasadzie przepisów działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie działu VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie – jak wskazano wyżej – zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a.
Dalej, przepisy działu VIII k.p.a. o postępowaniu skargowym, jak już wyżej wyjaśniono, nie przewidują wydania przez uprawniony organ po rozpatrzeniu skargi, jakiegokolwiek aktu lub czynności tego organu podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a zatem skarga taka nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego i należy uznać ją za niedopuszczalną, a zatem podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
A) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – i na skutek tego odrzucenie skargi;
B) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) – i nadanie mu znaczenia sprzecznego z intencją ustawodawcy – poprzez przyjęcie, że badanie zgodności z prawem uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. zapadłej w sprawie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego – i należy uznać ją za niedopuszczalną.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości oraz zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez uznanie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2025 r. zapadłej w sprawie w sprawie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za naruszającą interes prawny skarżącego i niezgodną z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Dalej, w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej.
Uchwała podjęta przez Radę Miasta [...] w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a., uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że treść skargi skarżącego jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i prawidłowo została ona rozpoznana przez Radę Miasta [...], w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII k.p.a. (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy.
Żądanie skarżącego zostało załatwione przez Radę Miasta [...]w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. i jak zasadnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, Rada Miasta podjęła uchwałę w trybie postępowania skargowego, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. A zatem, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 17 kwietnia 2025 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na postępowanie [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] jest niedopuszczalna.
Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nadmienić należy, że skarżący upatrywał naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zamknięciu mu drogi do dochodzenia jego roszczenia. Przedmiotowy zarzut nie został szerzej umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że o ile art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to celem art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest wyłączenie możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę wolności lub praw zagwarantowanych jej konstytucyjnie (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt SK 43/03, publ. OTK-A 2004/6/58, czy z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt SK 10/00, publ. OTK 2001/3/5). W konsekwencji tego twierdzenie skarżącego kasacyjnie o pozbawieniu go zagwarantowanego konstytucyjnie uprawnienia do dochodzenia prawa do sądu jest całkowicie niesłuszne. Zaznaczyć trzeba, że w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca nie gwarantuje korzystającemu z drogi sądowej pozytywnego dla niego rezultatu.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani prawa materialnego ani przepisów postępowania, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.