III OSK 1917/24

III OSK 1917/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2949/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 545 ust. 3 d
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2949/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 października 2023 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 18 stycznia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 11 października 2023 r. po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 stycznia 2019 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 234 583,00 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki [...] z komunalnej oczyszczalni w Margoninie, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty Chodzieskiego z 31 grudnia 2012 r.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 11 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej na skarżącą spółkę co wynika z art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Wymierzanie sankcji administracyjnych z tytułu odprowadzania ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym było do 31 grudnia 2017 r. uregulowane w art. 298 ust.1 pkt 2 i nast. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo wodne. Odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym obecnie wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat podwyższonych. Artykuł 545 ust. 3d Prawa wodnego stanowi normę intertemporalną, odnoszącą się do naruszeń warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które miały miejsce do 31 grudnia 2017 r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla właściwego organu tj. wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów dotychczasowych, w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne. Termin określony w art. 545 ust. 3d Prawa wodnego jest terminem przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej ustalanej według wcześniej obowiązujących zasad. Organ w odpowiedzi na skargę argumentuje, że do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie doszło, ponieważ do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), co wynika z art. 281 ust.1 p.o.ś.
W ocenie Sądu I instancji, do administracyjnych kar pieniężnych, nie znajduje jednak zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który określa terminy przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe. Brak jest możliwości przełożenia pojęcia obowiązku podatkowego na grunt regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wydawanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych nie można ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku ich zapłaty, aż do czasu ustalenia takiego obowiązku w wydanej przez właściwy organ decyzji. Obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej nie wynika z żadnego przepisu ustawowego. Decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie spółki nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. W tej sprawie nie zachodziła również przesłanka do stosowania art. 189g § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), ze względu na art. 545 ust. 3d Prawa wodnego, stanowiącego przepis odrębny. Jednak w ustawie Prawo wodne oraz w ustawie Prawo ochrony środowiska nie zostały uregulowane inne kwestie związane z przedawnieniem możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i dlatego w odniesieniu do instytucji przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zastosowanie znajduje art. 189h § 4 k.p.a. Wśród wymienionych w tym przepisie przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia brak jest decyzji wydanej przez organ I instancji. Ustawodawca wiąże więc skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Należy zatem uznać, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia przez jego zawieszenie. W tej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana 11 października 2023 r., a więc już po upływie trzyletniego okresu umożliwiającego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym w sprawie doszło do przedawnienia terminu do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie materialnym termin odnosi się do decyzji ostatecznej
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w tej sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zamiast art. 189g § 1 k.p.a.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie.
Po piąte, art. 145 § 3 p.p.s.a. przez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie tworzy zobowiązania.
Po drugie, art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że wskazany w przepisie materialnym termin nie odnosi się do decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz do decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi spółki, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo organ wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów procesu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, do 31 grudnia 2017 r. administracyjne kary pieniężne za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wymierzane były na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r., czyli z datą wejścia w życie przepisów ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi działalność taka skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Jednocześnie ustawodawca w art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 Prawa wodnego wprowadził przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 545 ust. 3a pkt 1 Prawa wodnego, "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Natomiast stosownie do art. 545 ust. 3d Prawa wodnego, "w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r." W tej sprawie wymiar kary dotyczy 2017 r. Decyzje organów obu instancji zostały wydane już po rządami znowelizowanych przepisów, ale z mocy powołanego art. 545 ust. 3d Prawa wodnego należało zastosować przepisy p.o.ś.
Powyższe przepisy miały zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Stanowią one bowiem przepisy intertemporalne, szczególne i miały zastosowane w pierwszej kolejności. Wynika to ze wskazanej wyżej zmiany ustawowej w zakresie kompetencji i podstawy nakładania administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Z tego rodzaju zmianą wiązała się konieczność wprowadzanie rozwiązań przejściowych. Tego rodzaju przejściowy, dostosowawczy charakter ma norma z art. 545 ust. 3d Prawa wodnego, z której, jak już wyżej wskazano, wynika, że w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie Prawa wodnego, wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wymierzenia, na podstawie przepisów dotychczasowych (a więc przepisów Prawa ochrony środowiska), administracyjnych kar pieniężnych. Norma ta dotyczy zatem wyłącznie kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a więc organu I instancji. Jest to termin pozwalający na wydanie decyzji przez ten organ i to termin niezależny od ogólnych zasad biegu terminu przedawnienia określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Dla jego zastosowania sięganie do art. 189g i art. 189h h k.p.a. lub art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie jest w ogóle konieczne. Jest to samodzielna norma intertemporalna. W tej sprawie do wydania decyzji przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska doszło niewątpliwie przed upływem terminu z art. 545 ust. 3d Prawa wodnego (tj. decyzję wydano 18 stycznia 2019 r., podczas gdy termin z art. 545 ust. 3d Prawa wodnego upływał 31 grudnia 2020 r.) Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 545 ust. 3d Prawa wodnego w związku z art. 189h § 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zatem nieprawidłowe.
Stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności zastosowania w tej sprawie przepisów działu IV k.p.a. jest nieprawidłowe również z tego powodu, że zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu tego nie stosuje się jednak do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189g § 2 k.p.a.). Tego rodzaju przepisem odrębnym jest właśnie art. 545 ust. 3d Prawa wodnego. Kolejnym argumentem na poparcie powyższej tezy jest brzmienie art. 189a ust. 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (a więc działu IVA k.p.a.), ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że przepisy k.p.a. stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 189a i nast. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami k.p.a., zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje. W powołanym wyżej art. 545 ust. 3d Prawa wodnego ustawodawca przyjął 36 miesięczny (a zatem trzyletni) termin liczony od dnia wejścia w życie Prawa wodnego, tj. od 1 stycznia 2018 r., na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r. Oznacza to, że odrębnie i w sposób szczególny został uregulowany termin przedawnienia wydania tego rodzaju decyzji, co także wyklucza stosowanie przepisów działu IVA k.p.a. odnoszących się do przedawnienia.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. do spraw dotyczycących administracyjnych kar pieniężnych z tytułu wprowadzania ścieków z naruszeniem warunków określonych pozwoleniu wodnoprawnym mogłoby nastręczać trudności odnośnie do określenia daty, od jakiej należałoby liczyć termin przedawnienia. Przepis ten stanowi bowiem, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W sprawach dotyczących przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej trudno ustalić dzień, w którym nastąpiło naruszenie prawa, a tym bardziej taki, w którym wystąpiły skutki prawne. Nie miało to jednak istotnego znaczenia w sprawie w związku z brakiem możliwości stosowania tego przepisu z uwagi na obowiązywanie przepisu szczególnego.
Zaskarżona w tej sprawie decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, więc nie można przyjąć, że została wydana po upływie terminu przedawnienia określonego w art. 545 ust. 3d Prawa wodnego, a w związku z tym, że postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście materialnoprawnych oraz procesowych przesłanek jej wydania, uznając, że do przedawnienia w tej sprawie nie doszło, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega rozbieżność w orzecznictwie wynikającą z wykładni art. 281 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Rozbieżności w orzecznictwie wynikają z możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na użycie w art. 281 ust. 1 p.o.ś. sformułowania "stosuje się̨ odpowiednio". Mając jednak na uwadze wcześniejsze rozważania, rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie, ponieważ zastosowanie ma norma szczególna z art. 545 ust. 3d Prawa wodnego, która wyłącza stosowanie przepisów działu IVA k.p.a. odnoszących się do przedawnienia, a jak prawidłowo wskazuje organ w skardze kasacyjnej, na gruncie Ordynacji podatkowej do przedawnienia nie doszło.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 545 ust. 3d i ust. 3a pkt 1 Prawa wodnego oraz w związku z art. 189g § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. Natomiast zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.