III OSK 1874/21

III OSK 1874/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1276/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-02-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., E. K., K. G. oraz L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/18 w sprawie ze skargi R. K., E. K., K. G. oraz L. G. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r., nr 339 w sprawie uznania za użytek ekologiczny I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od R. K. oraz E. K. na rzecz Wojewody Małopolskiego solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od K. G. oraz L. G. na rzecz Wojewody Małopolskiego solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 1276/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R.K., E.K., K.G. oraz L.G. na rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski rozporządzeniem z 21 grudnia 2001 r., nr 339 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r., nr 208 poz. 3708), działając na podstawie art. 32 i art. 30 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079, Nr 100, poz. 1085) w zw. z art. 39 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872) uznał za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w Rząsce" obszar obejmujący powierzchnię 59,10 ha położony na terenie Gminy Zabierzów (powiat ziemski krakowski) i Miasta Krakowa. W piśmie z 3 grudnia 2015 r. R.K., E.K., K.G., L.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. rozporządzenie Wojewody Małopolskiego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia lub jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 42/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, podzielając stanowisko Wojewody Małopolskiego na temat jego braku legitymacji biernej w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R.K., E.K., K.G., L.G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1737/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. (k - 120) Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżących do złożenia w terminie 21 dni pisma określającego naruszenie interesu prawnego skarżących, a także zobowiązał pełnomocnika Wojewody Małopolskiego - również w terminie 21 dni - do przedłożenia uzupełniającej odpowiedzi na skargę, w której ustosunkuje się do merytorycznych zarzutów skargi i do przedłożenia materiałów źródłowych, które poprzedziły podjęcie zaskarżonej uchwały. W piśmie z 6 grudnia 2018 r. skarżący wskazali, że R.K. i E.K., są właścicielami działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] powstałych z podziału działki [...], a K.G., L.G. są właścicielami działki ewidencyjnej [...]. Działka [...] i [...] powstały z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]. objętej użytkiem ekologicznym ustanowionym przedmiotowym rozporządzeniem.
W piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r., stanowiącym uzupełniającą odpowiedź na skargę, Wojewoda Małopolski wskazał, że zarzuty skargi oraz jej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 339/01 z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w Rząsce" obszaru objętego tym rozporządzeniem (Dz. Urz. Woj. Małop. z 28 grudnia 2001 r.) uznać należy za nietrafne i gołosłowne.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Skarżący R.K. i E.K. są właścicielami działek ewidencyjnych [...],[...] i [...] powstałych z podziału działki [...], a L.G. i K.G. są właścicielami działki ewidencyjnej [...]. Działka [...] i [...] powstały z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]. objętej użytkiem ekologicznym ustanowionym przedmiotowym rozporządzeniem, co ma wpływ na szeroko rozumiane ich prawa i obowiązki właścicielskie. Te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącym legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 63 ust 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Według Sądu I instancji, z wiążących wskazań (art. 190 p.p.s.a.) zawartych w wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1737/16 wynika, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu wojewody.
Jednocześnie z wyroku NSA z 30 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli m.in. w zakresie trybu jego utworzenia i nie budzi wątpliwości, że rozporządzenie to jest w obrocie prawnym, pomimo wejścia w życie nowej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 21 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r., w świetle których utworzenie użytku ekologicznego, jak i oczywiście jego zniesienie, może nastąpić obecnie tylko w formie uchwały rady gminy (miasta).
Oceniając zaskarżone rozporządzenie Sąd I instancji stwierdził, że zostało ono podjęte w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy o ochronie przyrody i jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu rozporządzenia stwierdzono, że "Uroczysko w Rząsce" jest obszarem stawów i trzcinowisk, podmokłych łąk i bagiennego lasu olszowego, łęgu olszowego i odłogów, położonym między Krakowem a wsią Rząska. Celem utworzenia użytku jest zabezpieczenie tych unikalnych terenów przed zabudową i degradacją, zabezpieczenie ich przed osuszeniem i przed likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego, będących miejscem rozrodu płazów i gniazdowania wielu gatunków ptaków, ochrona bioróżnorodności całego obszaru, ochrona przed wyginięciem wielu okazów flory i fauny, w tym głównie ochrona fiołka bagiennego. Jest to jedno z dwóch stanowisk tej rośliny w Polsce. Użytek ten tworzy się w oparciu o dokumentację naukową, na wniosek 80 mieszkańców wsi Rząska, jej Rady Sołeckiej, P., L. i M., w oparciu o opinię Wojewódzkiej Komisji Ochrony Przyrody.
Wymagania procedury w stopniu niezbędnym zostały zachowane. Kwestie te były szczegółowo badane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2004 r., II SA/Kr 2253/02 (wyrok NSA z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04 ). Wydanie zaskarżonego rozporządzenia nie wymagało przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego a także zasięgania opinii przez biegłych i ekspertyz. Obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżone rozporządzenie jest zgodne z normami obowiązującego prawa a sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Skoro istnieją opinie i ekspertyzy uzasadniające uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi że rozporządzenie nie było podjęte dowolnie (wyrok NSA z 30 maja 2005 r. sygn. OSK 1497/04).
Wbrew twierdzeniom skargi na terenie ustanowionego użytku ekologicznego występują rzadkie względnie chronione gatunki roślin (stanowisko fiołka bagiennego i ekosystemy łąk), dlatego prawidłowe były przesłanki przemawiające za podjęciem zaskarżonego rozporządzenia.
Według Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zachowana. Ustawa o ochronie przyrody z 1991 r jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (przyrody). W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (jak w art. 5 Konstytucji RP). Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu rozporządzenia należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją, a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców województwa. Środowisko i otaczająca przyroda jest, bowiem dobrem wspólnym a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji prymat należy do interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Wojewoda nie wykroczył poza upoważnienie ustawowe i nie działał dowolnie, oparł się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone przez Wojewodę ograniczenia są przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny". Nie ma zachwiania proporcji pomiędzy interesem publicznym i indywidulanym. Nie ma również dysproporcji pomiędzy rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości. Powierzchnia terenu objęta ochroną jest adekwatna do występowania chronionych form roślinnych, jest zasadna ze społecznego punktu widzenia i najmniej dolegliwa dla skarżących.
W skardze kasacyjnej R.K., E.K., K.G. oraz L.G., reprezentowani przez r.pr. J.S. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
1) przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to: naruszenie art. 30 i 32 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) przez uznanie że rozporządzenie wojewody z 21 grudnia 2001 r. Nr 339 (Dz. U. Woj. Małop. z 21 grudnia 2001 r. nr 208 poz. 3708) zostało wydane prawidłowo, podczas gdy zostało wydane pomimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek do utworzenia tego rodzaju obszaru chronionego - czyli bez stosownej podstawy prawnej, w związku z istnieniem dokumentacji z której wynika, że na terenie należącym do skarżonych nie istnieją żadne pozostałości ekosystemów określone art. 32 u.o.p., co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;
2) przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to rażące naruszenie art. 30 oraz art. 32 w zw. z art. art. 12 § 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 8 k.p.a. i art. art. 2 i 31 Konstytucji RP; polegające na przyjęciu, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia nie wymagało przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego, podczas gdy z art. 12 § 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r, wynika że istnieje taki obowiązek, a z zasady zaufania obywateli do władzy zawartej w art. 8 k.p.a., wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z ograniczeniem praw skarżących wynikających z art. 31 Konstytucji RP wynika co innego, co skutkowało przyjęciem przez WSA, że Wojewoda nie działał dowolnie i w związku z tym nie ma podstaw do uchylenia rozporządzenia;
3) przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie art. 32 w zw. z art. 31a u.o.p. oraz art. 31 Konstytucji RP przez przyjęcie że nie stanowi naruszenia prawa niemal dosłowne zastosowanie w rozporządzeniu pojęć objętych katalogiem zakazów wprowadzonych na terenie użytku ekologicznego niewłaściwych co do tej formy ochrony przyrody oraz że zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zachowana, choć z literalnej wykładni tych przepisów wynika co innego.
2. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. i z art. 233 § 1 k.p.c. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące nietrafnym przyjęciem, że na podstawie treści rozporządzenia i załącznika graficznego jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic formy ochrony przyrody, jaką w tym rozporządzeniu ustanowiono;
2) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. i z art. 233 § 1 k.p.c. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność czy z wniosków w nich zawartych wynika, że teren skarżących jest formą ochrony przyrody określoną w art. 30 ówcześnie obowiązującej ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wynikającym z przyjęcia, że ocena treści poszczególnych ekspertyz, w szczególności będących podstawą wydania rozporządzenia, nie należy do sądu, z których jednoznacznie wynika, że na terenie skarżących nie występuje, żadna enumeratywnie wymieniona w art. 30 ust 1 pozostałość ekosystemu. Tym samym, Sąd nie mógł prawidłowo ocenić, czy została spełniona podstawowa przesłanka ustanowienia użytku ekologicznego określona ustawą, na terenie skarżących;
3) art. 141 § 4 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. i z art. 231 k.p.c. przez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się w wyroku do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokonanie kontrfaktycznych ustaleń na okoliczność celowości ustanowienia kwestionowanej przez skarżącego formy ochrony przyrody - pomimo, iż bez kompleksowej analizy materiału dowodowego nie jest możliwe dokonanie oceny istnienia konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody na nieruchomości skarżącego;
4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a tym samym niestwierdzeniu nieważności rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. Nr 339 (względnie jego uchyleniu) mimo, że zachodziły do tego wszelkie przesłanki.
Wskazując na powyższe zarzuty: na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi - ewentualnie, z ostrożności procesowej - na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Co do naruszenia art. 30 i 32 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przez niewłaściwe ich zastosowanie, przez uznanie że rozporządzenie Wojewody z 21 grudnia 2001 r. Nr 339 zostało wydane prawidłowo, podczas gdy zostało wydane pomimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek do utworzenia tego rodzaju obszaru chronionego - czyli bez stosownej podstawy prawnej, w związku z istnieniem dokumentacji z której wynika, że na terenie należącym do skarżących nie istnieją żadne pozostałości ekosystemów określone art. 32, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.
Z całego uzasadnienia wynika, że wykładnia normy zawartej w art. 30 u.o.p. sprowadza się do stwierdzenia, że wystarczające jest aby w którymś miejscu jakiegoś obszaru występowały "unikatowe wartości przyrodnicze" aby można ten obszar uznać za użytek ekologiczny. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki tam zawarte, aby można było uznać coś za użytek ekologiczny. To znaczy, że jeśli na jakimś obszarze jest np. staw to staw ten musi być pozostałością po jakimś większym ekosystemie, który ma znaczenia dla zachowania unikatowych zasobów genowych bądź typów środowisk, a dodatkowo jest albo naturalnym zbiornikiem wodnym albo oczkiem wodnym. Staw wykopany przez człowieka nie spełnia jednego z tych kryteriów wobec czego nie może być użytkiem ekologicznym.
Według skarżących kasacyjnie, podobna sytuacja dotyczy stanowisk rzadkich lub chronionych roślin (pod warunkiem że inne zawarte w art. 30 przesłanki są spełnione). Jeśli znajduje się na terenie danego obszaru, użytkiem ekologicznym jest wyłącznie to stanowisko, a nie cały obszar, który go otacza. Nawet jeśliby był atrakcyjny i posiadał unikalne wartości krajobrazowe. Obszar może być, co najwyżej, otuliną dla użytku jeśli, jest to konieczne dla utrzymania tego stanowiska, co wynika z art. 32. Nawet jeśli celowe jest poddanie pod ochronę tego obszaru, a nie spełnia on kryteriów zawartych w art. 30, to ustawa o ochronie przyrody przewidywała inne formy ochrony (postulowane przez niektórych autorów dokumentacji zgromadzonej w sprawie) jak np. zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Rozszerzająca wykładnia zapisów art. 30 jest niedopuszczalna, gdyż może powodować poprzez jego zastosowanie łącznie z art. 32 i 31a ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody bezpośrednią ingerencję w konstytucyjnie zagwarantowane prawa własności jednostki.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, z uzasadnienia wyroku wynika, że dokumentacja przygotowana przez wojewodę na okoliczność wydania rozporządzenia została użyta tylko dla poparcia tezy, że nie działał on dowolnie, skoro była przygotowana mimo braku jego obowiązków w tym zakresie. Tymczasem z art. 12 § 4 pkt. 3 u.o.p. z 1991 r. wynika, że akty prawa miejscowego są przedmiotem opinii wojewódzkiej komisji ochrony przyrody. Obowiązkiem władz było zbadanie czy i na jakim obszarze terenu skarżących znajdują się pozostałości ekosystemu mogące być uznane za użytek ekologiczny, a następnie udokumentowanie tego w sposób nie budzący wątpliwości. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy Wojewoda miał wiedzę i świadomość, że państwo K., wnieśli do Sądu sprawę o uchylenie rozporządzenia Nr 263/01 Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2001 r. wprowadzającym zakazy na okres 6 m-cy, mającym zabezpieczyć teren przed przekształceniem, zanim zostanie na nim ustanowiona jedna z form ochrony przyrody.
Po wielu latach od wyrażenia przez WSA w Krakowie poglądu, że w zasadzie kontrola legalności aktów wprowadzających formy ochrony przyrody sprowadza się do prostego zestawienia treści aktu z treścią uzasadnienia, co pod znakiem zapytania stawia w ogóle sens i efektywność takiej kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1053/10 doszedł do przekonania, że taki model kontroli nie spełnia wymogów konstytucyjnych.
Akt prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie tworzące użytek ekologiczny, ingeruje w chronione konstytucyjnie prawo własności. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie użytku ekologicznego na wyznaczonym obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych, w tym czy istniały podstawy faktyczne.
Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze jest niewystarczające. Rozważenia wymaga też, czy w celu ochrony roślin, konieczne jest ustanawianie takiej właśnie formy ochrony przyrody skoro teren ten był już objęty parkiem krajobrazowym. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z Konstytucją. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego, dokonujący ich kontroli sąd administracyjny, spełnia bowiem w istocie rolę podobną do Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby przyjąć za WSA, że ustawa ani, żaden inny akt prawny nie wymaga od organu administracji publicznej sporządzenia, żadnej dokumentacji będącej podstawą wydania aktu, który w sposób trwały ogranicza prawa właścicielskie, to badając zgodność takiego aktu z konstytucją, należało zadać pytanie do Trybunału Konstytucyjnego, czy ustawa o ochronie przyrody z 1991 r., jest zgodna z konstytucją RP w zakresie w jakim przewiduje powoływanie form ochrony przyrody w drodze aktu wykonawczego, bez należytego udokumentowania.
W ocenie skarżących kasacyjnie, błędnie przyjął WSA, że zakazy właściwe i to wszystkie wymienione w art. 26a i 31a, mogą być zastosowane do dowolnej formy ochrony przyrody. Takie rozumienie normy zawartej w art. 32 oznaczałoby, że dla użytku ekologicznego można by wprowadzić zakazy właściwe dla parku krajobrazowego. Byłoby to rozumienie błędne. W art. 31a, wymieniono zakazy zarówno dla pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego oraz zespołu przyrodniczo krajobrazowego. Trudno przyjąć, że dla pomnika przyrody czyli pojedynczego tworu przyrody można by wprowadzić zakaz likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, a tak wynikałoby z wykładni dokonanej przez WSA. Zwłaszcza, że forma ta wymaga określenia jego położenia i nie wiadomym by było jaki wielki obszar wokół tej formy ochrony przyrody obejmowałyby zakazy.
Sąd w ogóle nie ustosunkował się na jakim zatem obszarze obowiązuje zakaz zaśmiecania terenu wokół powołanego użytku. Zdaniem Skarżących ma to niebagatelne znaczenie dla podmiotów objętych tym zakazem, nie tylko ze względu na grożące im konsekwencje karne, ale również ich legitymacji do zaskarżenia takiego rozporządzenia. Nadto wprowadzenie zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby na całym obszarze, jest nieuzasadnione i narusza zasadę proporcjonalności. Sąd I instancji nie badał celowości wprowadzenia zakazów.
Według skarżących kasacyjnie, naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowane były brakiem wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące nietrafnym przyjęciem, że na podstawie treści rozporządzenia i załącznika graficznego jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic formy ochrony przyrody, jaką w tym rozporządzeniu ustanowiono.
W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie skonfrontował części tekstowej z częścią graficzną rozporządzenia. Nie da się z załącznika ustalić, w którym dokładnie miejscu po działkach skarżących przebiega granica użytku "Uroczysko w Rząsce" oraz na jego podstawie ustalić wielkości obszaru obowiązywania. Żeby przyjąć że teren leżący "na linii" zaliczany jest do obszaru objętego ochroną, trzeba by sprawdzić, czy obliczony w oparciu o takie założenie obszar odpowiada 0,80 ha., tj. powierzchni określonej w części tekstowej rozporządzenia, działek, będących własnością skarżących.
Sąd I instancji oparł się w tej kwestii na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01. Tyle, że wyrok ten odnosił się do rozporządzenia Nr 263/01 Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2001 r. wprowadzającym zakazy na okres 6 m-cy, na terenie o pow. 16,21 ha., który tylko w części i to nie tej samej, obejmował działki należące do skarżących. Tym samym Sąd oparł się na argumentacji zawartej w wyroku zapadłym na gruncie innego reżimu prawnego, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 maja 2005 r., sygn. akt. OSK 1497/04 który przywołuje w uzasadnieniu WSA, nie badał czy granice są jednoznacznie wyznaczone. NSA badał sprawę wyłącznie w ramach podnoszonych w tamtej sprawie zarzutów, wśród których nie było zarzutu nieprecyzyjnego wyznaczenia granic, tylko zarzut objęcia użytkiem ekologicznym zbyt dużego obszaru działki [...] (konkretnie łąki). WSA przy swojej ocenie zupełnie pominął prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2013 r., sygn. II SA/Kr 1180/12, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1191/13, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wyrok ten uchylił uchwałę Rady Gminy z 2001 r. powołującej użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze", z powodu niejednoznacznego określenia jego granic, które stanowiły jednocześnie wewnętrzną granicę dla użytku "Uroczysko w Rząsce" ustanowionego przez wojewodę. Skoro Sąd uznał je za wyznaczone niejednoznacznie i z tego powodu uchylił uchwałę Rady Gminy, to nie mogły one być naturalnie widoczne w terenie. Tym samym przynajmniej część granic użytku powołanego rozporządzeniem wojewody, przebiegających przez działki skarżących, jest niejednoznacznie określona. Sytuacja w której skarżony nieprawomocny wyrok WSA odmiennie ocenia fakty od prawomocnego wyroku NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1191/13 w stosunku do granicy biegnącej po tych samych nieruchomościach, które na dodatek są tożsame, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa wywiedzioną z art.2 Konstytucji KP. Takie uchybienie ma istotne znaczenie, gdyż wejście w życie aktu prawa miejscowego o utworzeniu użytku ekologicznego, bez jednoznacznego ustalenia jego granic, stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ze skutkiem prawnym ex tunc.
Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują na brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność czy z wniosków w nich zawartych wynika , że teren skarżących jest formą ochrony przyrody określoną art. 30 ówcześnie obowiązującej ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wynikającym z przyjęcia, że ocena treści poszczególnych ekspertyz, w szczególności będących podstawą wydania rozporządzenia, nie należy do sądu, z których jednoznacznie wynika, że na terenie skarżących nie występuje, żadna enumeratywnie wymieniona w art. 30 ust 1 pozostałość ekosystemu. Tym samym, Sąd nie mógł prawidłowo ocenić, czy została spełniona podstawowa przesłanka ustanowienia użytku ekologicznego określona ustawą, na terenie skarżących.
Nie każde bagno, torfowisko, wydma czy stanowisko rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt jest użytkiem ekologicznym. Cenna ze względu na swoje walory przyrodnicze część ekosystemu, a nie jego pozostałość, nie jest użytkiem ekologicznym. Nawet jeśli stanowi pozostałość po ekosystemie, a nie ma znaczenia dla zachowania unikatowych zasobów genowych lub typów środowisk. Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie choćby jednego powoduje, że. nie może być mowy o użytku ekologicznym, tym samym wojewoda nie mógł go ustanowić rozporządzeniem. W dokumentacji tej sprawy nie ma "uzasadnienia rozporządzenia". Co więcej, mimo, że Sąd podnosi że nie ocenia treści dokumentów, to odniósł się do dokumentu którego nikt mu nie przedłożył. WSA oparł się tu na wyroku z 2005 r. przytaczając niemal dokładnie ocenę ówczesnego Sądu zamiast sam ocenić ten materiał choćby poprzez pryzmat objęcia nim terenu skarżących.
Treść uzasadnienia, nie ma żadnego odbicia w zgromadzonej dokumentacji ( na całym terenie objętym użytkiem wojewody nie ma żadnej chronionej rośliny, ani nie wskazano, żadnego gatunku ptaka lub płaza) i w żaden sensowny sposób nie tłumaczy dlaczego wybrano tą, a nie inną formę ochrony przyrody lub nie zastosowano otuliny do istniejącego już w owej dacie użytku tj. "Uroczyska Podgołogórze" do powołania którego służyła dokładnie ta sama dokumentacja. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji znowu opiera się na wyroku z 2005 r. tylko że tam skarżący nie podnosili braku opinii wojewódzkiej komisji ochrony przyrody oceniającej projekt aktu prawa miejscowego, ani Sąd też się tym z własnej inicjatywy nie zajmował. W niniejszej sprawie było to przez skarżących podnoszone, a wręcz domagali się oni, aby Sąd zobowiązał wojewodę do dostarczenia takiej opinii jeśli była ona wydana. Wojewoda tego dokumentu nie przedłożył, a Sąd w uzasadnieniu nawet o tym nie nadmienił. Skarżący nigdy nie twierdzili, że na całym terenie nie występują gatunki roślin chronionych. Skarga dotyczy terenu ich działek, gdzie nie ma ani stanowiska fiołka, ani łąk. Badanie i uzasadnienie powinno odnosić się do ich terenu skoro Sąd nie chce zbadać całego.
Skoro brak tam elementów środowiska naturalnego mogących być objętych tą formą ochrony, tym samym rozporządzenie było wydane bez podstawy prawnej i rażąco narusza kwestie ustawy o ochronie przyrody jaki i Konstytucję RP wprowadzając ograniczenia dla obywateli na działkach stanowiących ich własność. Nie można mówić o spełnieniu wymogu zgodności z Konstytucją ograniczeń, skoro wynikają one z pozbawionego podstaw faktycznych i prawnych aktu prawa miejscowego. Bezcelowe jest badanie skarżonego aktu z punktu widzenia zasady proporcjonalności dotyczącego ograniczania prawa własności, skoro sam w sobie akt jest bezprawny i tym samym narusza zasady konstytucyjne. Ograniczenia na działkach skarżących wynikają z objęcia ich własności formą ochrony przyrody w postaci użytku ekologicznego, mimo iż nie występują tam elementy przyrodnicze, jakie użytek ma chronić i jednocześnie będące podstawą jego prawidłowego utworzenia.
Abstrahując od tego, rozporządzenie zostało wydane z uchybieniem proceduralnym (brak opinii Komisji Ochrony Środowiska), z naruszeniem zasad stanowienia prawa (wzmiankowane wyżej problemy z ustaleniem zakresu obowiązywania - co do terenu, jak i co do zakazów wskazanych niewłaściwych dla tej formy).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez r.pr. M.S., wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że żaden ze wskazanych zarzutami skargi przepisów zarówno proceduralnych jak i materialnych nie został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Przeciwnie, wyrok ten odpowiada prawu oraz istniejącemu w dacie wydawania zaskarżonego rozporządzenia stanowi faktycznemu oraz prawnemu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do rozumienia i zastosowania w dacie stanowienia zaskarżonego do Sądu aktu prawa miejscowego, wskazanych skargą kasacyjną przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Z tych to przyczyn nie tylko jako całkowicie nieuprawnione, ale również bezzasadne są zarzuty skierowane na rzekome naruszenie przez Sąd przepisów proceduralnych, jak i z tych przyczyn skierowanych na podważenie legalności zaskarżonego rozporządzenia.
Również pozostałe zarzuty jako oparte na błędnym i subiektywnym rozumieniu przywołanych w treści skargi przepisów prawnych, w tym m.in. art.30 i 32 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., w oderwaniu od ich rozumienia oraz stosowania w dacie stanowienia ww. aktu z jednoczesnym pominięciem okoliczności, że jego podjęcie poprzedzone zostało uprzednim rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2001 r., nr 263/01 w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości Rząska, Gmina Zabierzów, będącego również przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2001 r. - sygn. akt: II SA/Kr 2733/01 - dowodzące prawidłowości oraz wnikliwości przy ustalaniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jeszcze na etapie poprzedzającym stanowienie i wejście w życie zaskarżonego rozporządzenia. Tym samym podnoszone zarzuty, w tym skierowane na wykazanie nieprawidłowości proceduralnych zarówno przy stanowieniu ww. aktu prawnego, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w toku postępowania sądowego oraz orzekania, są nieprawdziwe, nieprawidłowe oraz odbiegające od stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego zarówno w dacie stanowienia tego aktu jak i orzekania przez Sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocniczka Wojewody, r. pr. M.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z 20 marca 2023 r., pełnomocniczka skarżących wskazała, że przywoływanie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2001 r. Nr 263/01 w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego w miejscowości Rząska, Gmina Zabierzów i wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. Naczelnego Sadu Administracyjnego - sygn. akt: II SA/Kr 2733/01- jest zupełnie chybione, choćby z tego względu że dotyczyło obszaru 16,21 ha , a nie 59,10 ha i to w innych granicach. Sama wiedza organu, że toczy się w postępowanie sądowe z powództwa R.K., powinna spowodować przygotowanie dokumentacji z której wynikałoby niezbicie, że teren skarżącego jest kępą drzew i krzewów, bagnem, torfowiskiem, wydmą, płatem nie użytkowanej roślinności, starorzeczem, wychodnią skalną, skarpą, kamieńcem oraz stanowiskiem rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejscem ich sezonowego przebywania lub rozrodu. Tymczasem takiej dokumentacji w odniesieniu do działek skarżących nie stworzono, co oznacza, że rozporządzenie zostało wydane bezprawnie.
Odnośnie nieokreśloności granic tego użytku skarżący wskazali, że wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu, stanowiącym, iż granice są jasno określone, skarżący podnoszą, że nie wiedzą którą część działki mogą użytkować a której nie. Ten problem nie dotyka samych skarżących. W ustanowionej i opublikowanej Uchwale Nr XXI11/168/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15.06.2012 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w gminie Zabierzów, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 lipca 2012 r. na stronie 94 Poz. 3506, granica użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce" przecina działki [...]oraz [...] chociaż działki te nie są wymienione w części tekstowej § 2 skarżonego rozporządzenia Nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. Zdaniem Skarżących, świadczy to o tym, że problem z wyznaczeniem granicy mieli również profesjonalni projektanci.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że z wiążących wskazań (art. 190 p.p.s.a.) zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1737/16, wynika, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018 r, sygn. akt II OSK 1737/16 wskazał również, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli m.in. w zakresie trybu jego utworzenia. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., tym samym skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie dostosował się (nie)zasadnie do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1737/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że "(...) z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli m.in. w zakresie trybu jego utworzenia (...)".
Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią/oceną prawną w tym zakresie kwalifikuje ten środek zaskarżenia jako bezzasadny.
Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje zatem całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym.
W konsekwencji za niepodważoną skutecznie należało uznać ocenę zaskarżonego wyroku o tym, że wymagania procedury w stopniu niezbędnym zostały zachowane. Kwestie te były szczegółowo badane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2004 r., II SA/Kr 2253/02 (wyrok NSA z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04).
W zaskarżonym aktualnie wyroku, stwierdzić należy że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania wyrokiem NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1737/16, który w uzasadnieniu wskazał, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli. W wyroku tym NSA po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2005 r. na rozprawie skargi kasacyjnej J.O., R.S., Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2253/02 w sprawie ze skargi J.O., R.S., Z.S. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r., nr 339 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny terenu "Uroczysko w Rząsce" oddalił skargę kasacyjną.
Na marginesie wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2007 r., skargi konstytucyjnej J.O., R.S., Z.S. o zbadanie zgodności: 1) art. 30 ust. 1, art. 31a oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.) z art. 64 ust. 3 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, dalej: TK (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) w postanowieniu z 13 listopada 2007 r. (postanowienie TK z 13.11.2007 r., SK 40/06, OTK-A 2007, nr 10, poz. 137) umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Skarga do TK została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położnej we wsi Rząska, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], która została uznana za użytek ekologiczny rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 339/01 z 21 grudnia 2001 r. Wcześniej, Wojewoda Małopolski wydał 22 czerwca 2001 r. rozporządzenie nr 263/01 w sprawie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego, w skład którego wchodziła również działka ewidencyjna nr [...].
W aktach niniejszej sprawy znajduje się wyrok NSA z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01, który został wydany po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2001 r. sprawy ze skargi E.K. i R.K. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2001 r., nr 263/01 w przedmiocie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. W wyroku tym NSA oddalił skargę skarżących. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Małopolskiego opiera się na upoważnieniu ustawowym, zawartym w art. 38 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Według NSA, przepis ten daje Wojewodzie kompetencje do wprowadzenia ograniczeń i zakazów, które w sposób niewątpliwy mogą naruszyć interesy prawne poszczególnych podmiotów, w tym zwłaszcza właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tymi ograniczeniami i zakazami. W ten sposób prawo publiczne (administracyjne) ingeruje w stosunki prawa cywilnego, co jest prawidłowe i dozwolone przez Konstytucję RP. NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01 wyjaśnił, że ograniczenia i zakazy o jakich mowa, właśnie z tego powodu, że mogą się okazać dotkliwe dla właścicieli nieruchomości, mają ustawowo ograniczony zakres, wynikający z potrzeb ochrony środowiska. Mogą więc one dotyczyć obszarów lub obiektów o stwierdzonych wartościach przyrodniczych, przewidzianych do objęcia ochroną, którym zagraża zmiana lub zniszczenie. Jednocześnie Wojewoda może je wprowadzać tylko na określony czas (sześć miesięcy). Z tych sformułowań ustawy wynika wyraźnie prewencyjny charakter takiego rozporządzenia, które ma przygotować prawnie późniejsze objęcie danego terenu sformalizowaną ochroną.
NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01 stwierdził, że Wojewoda całkowicie zmieścił się w ramach upoważnienia, wynikającego z art. 38 ustawy o ochronie przyrody. Obszar objęty jego rozporządzeniem posiada od dawna stwierdzone, niewątpliwe wartości przyrodnicze, których nie podważają sami skarżący. Jednocześnie od dłuższego już czasu w Gminie Zabierzów trwały prace nad stworzeniem na tym terenie użytku ekologicznego, uwieńczone zresztą stosowną uchwałą Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r. Obszar ten zatem został niewątpliwie "przewidziany do objęcia ochroną", a dotychczasowa ingerencja człowieka spowodowała "zagrożenie zmianą lub zniszczeniem". Zgromadzony materiał dowodzi również, że taki status ma cały teren objęty rozporządzeniem, a nie tylko jego część mieszcząca się w zakresie wspomnianej uchwały Rady Gminy. Nie jest tu istotny obecny sposób użytkowania gruntów, ale to, czy mają one wartość przyrodniczą i czy są one przewidziane do objęcia ochroną.
Według NSA, nie potwierdziło się przekonanie skarżących, że obszar objęty rozporządzeniem jest rzeczywiście zbyt szeroki. Granice tego obszaru są określone i pokrywają się one z zawartymi w dokumentacji sprawy wcześniejszymi propozycjami ochrony. Rozporządzenie obejmuje cały obszar w nakreślonych jasno granicach i Wojewoda nie miał obowiązku wskazywania poszczególnych odległości ani numeracji działek, skoro jego akt nie ma charakteru indywidualnego, a jest aktem prawa miejscowego. Błędne jest również mniemanie skarżących, że Wojewoda naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie przedstawionym w piśmie z 20 marca 2023 r., że powoływanie się na wyrok NSA z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01 jest zupełnie chybione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01 wypowiedział się na temat istotnych dla niniejszej sprawy zagadnień dotyczących statusu prawnego przedmiotowego użytku ekologicznego. Kwestia różnych granic obszaru użytku ekologicznego nie może przekreślać celów jego ustanowienia oraz obowiązującego reżimu prawnego. Zasadnicze cele i funkcje ochrony zasobów przyrody w ramach przedmiotowego użytku ekologicznego nie uległy zmianie na skutek zmiany jego granic.
Zgodnie z art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz.1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Według art. 100 tej ustawy, ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 99 wymienionej ustawy łączy w sobie elementy materialnoprawne i procesowe. Pojęcie oceny prawnej to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Innymi słowy przez ocenę prawną, o której mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami prawem przewidzianymi" (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., I OSK 1099/09, LEX 594891).
W skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ustawa wprowadzająca). W wyroku NSA z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01 przedstawiono ocenę prawną, o której mowa w art. 99 ustawy wprowadzającej przez, którą należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Wspólną podstawą rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2001 r. Nr 263/01 w przedmiocie wprowadzenia na okres sześciu miesięcy zakazów dla obszaru przewidzianego do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego oraz rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 339 z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny jest art. 30 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Przepis art. 30 ust. 1 tej ustawy w okresie od 22 czerwca 2001 r. do 21 grudnia 2001 r. nie uległ istotnej zmianie. Jedyna zmianą jaką wprowadzono w treści art. 30 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody było zastąpienie pisowni słowa "nieużytkowanej" na słowa "nie użytkowanej". Ustawodawca w art. 47 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. nr 100 poz. 1085) skorygował w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jedynie pisownię słowa "nieużytkowanej" , która pojawiła się w tym przepisie po ogłoszeniu tekstu jedn. ustawy 16 października 1991 r. o ochronie przyrody opublikowanego w Dz.U. z 2001 r., nr 99 poz. 1079). Oznacza to, że skorygowanie pisowni słowa "nieużytkowanej" w treści art. 30 ust. 1 ustawy nie może być uznane za istotną zmianę prawa. Tylko zmiana stanu prawnego lub faktycznego powodowałaby, że ocena wyrażona w sprawie w wyroku NSA z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01 nie wiązałaby. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej zawartej wyroku NSA z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2733/01 ciążył zatem w niniejszej sprawie na organie i Sądzie I instancji. Obowiązek ten w niniejszej sprawie nie został wyłączony z powodu istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także nie wystąpiło wzruszenie wyroku pierwotnego środkami prawem przewidzianymi. Jak wskazuje się w orzecznictwie użyte w art. 190 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie, a także organ administracji, nie mogą zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (w odniesieniu do art. 190 p.p.s.a.) lub sądu I instancji (w odniesieniu do art. 153 p.p.s.a.). Trzeba zauważyć, iż odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r., I FSK 293/12, LEX nr 1341382).
Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie kolejny raz podnoszą zarzuty, których istota dotyczy zagadnień, które były już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach NSA: z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01 oraz 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04.
Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona w wyroku NSA: z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01 oraz 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04, a także aktualnie prezentowane stanowisko Sądu I instancji w aspekcie wykładni w sprawie przepisów prawa materialnego, które jest zgodne z wyrokami NSA: z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 2733/01 oraz 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04.
Tymczasem formułując zarzuty kasacyjne autorka skargi kasacyjnej nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. pomimo, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, że zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1737/16, w którym stwierdzono również, że "(...) z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie uważa, że powyższy fakt umknął autorce skargi kasacyjnej, która - jak już powiedziano - nie tylko nie sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzutów naruszenia art. 190 p.p.s.a., ale w swych rozważaniach nie zauważyła wytycznych NSA i granic zawężenia sprawy wynikających z motywów wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1737/16, w którym stwierdzono m.in., że "(...) z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli (...)".
Przypomnieć zatem trzeba, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art.175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej - nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy - jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13). Wynika to wprost z treści art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04 sformułował następującą tezę "W aktualnym stanie prawnym stanowienie aktów prawa miejscowego /za wyjątkiem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/, nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego, a także zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Oczywiście strona podważająca legalność aktu prawa miejscowego ma prawo powoływać się na wszelkie środki dowodowe, a nawet wykazywać wadliwość ekspertyz przeprowadzonych przez organ przed wydaniem aktu normatywnego, jednakże wyłącznie w aspekcie zgodności aktu normatywnego z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny, badając legalność aktów prawa miejscowego, ogranicza się do badania zgodności tych aktów w ramach obowiązującego systemu prawa".
Z istoty zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionują celowość uznania przedmiotowego obszaru za użytek ekologiczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5 skarżący kasacyjnie podnoszą, że "Nawet jeśli celowe jest poddanie pod ochronę tego obszaru, a nie spełnia on kryteriów zawartych w art. 30, to ustawa o ochronie przyrody przewidywała inne formy ochrony (notabene postulowane przez niektórych autorów dokumentacji zgromadzonej w sprawie) jak np. zespół przyrodniczo-krajobrazowy".
W uzasadnieniu wyroku NSA 30 maja 2005 r., OSK 1497/04 stwierdzono zaś: "Uszło uwadze wnoszących skargę kasacyjną, że ograniczony zakres kontroli aktów normatywnych wyłącza możliwość badania celowości czy potrzeby wydania zaskarżonego aktu".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5 podniesiono, że z art. 12 § 4 pkt. 3 u.o.p. z 1991 r. wynika, że akty prawa miejscowego są przedmiotem opinii wojewódzkiej komisji ochrony przyrody. Reguły wykładni prawa oraz doświadczenie życiowe mówi, że wydanie opinii przez organ musi się opierać w oparciu o analizę dokumentacji będących podstawą wydania aktu prawa miejscowego. W przeciwnym razie opinia taka była by pozbawiona waloru wiarygodności. Również zasada zaufania do obywateli wymaga, aby każdy akt wydawany przez władze był przekonujący.
Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04 stwierdzono, że "W aktualnym stanie prawnym można bronić jeszcze dalej idącego poglądu, a mianowicie, że organ uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego, nie został przez ustawodawcę zobowiązany do zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, muszą ograniczyć się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu a także analizy środków dowodowych, które legły u podstaw jego podjęcia. Nie upoważnia bowiem do tego żaden przepis prawa. Hipotetycznie rzecz ujmując nawet wówczas gdyby przeprowadzone ekspertyzy były wadliwe, lecz wydany akt normatywny byłby zgodny z prawem, wyłączona byłaby możliwość podważenia tego aktu przez sąd administracyjny".
W pkt 1.ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04 wprost wskazano, że "Nie wymaga przy tym bliższego uzasadnienia, co najzupełniej trafnie wyeksponowano w motywach wyroku, że w ramach stanowienia aktów prawa miejscowego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Przypomnieć należy, że jedną z podstaw prawnych przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego jest art. 39 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872). Zgodnie z treścią tego przepisu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
W pkt 2. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 § 1 k.p.c. i z art. 233 § 1 k.p.c. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność czy z wniosków w nich zawartych wynika, że teren skarżących jest formą ochrony przyrody określoną art.30 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wynikającym z przyjęcia, że ocena treści poszczególnych ekspertyz, w szczególności będących podstawą wydania rozporządzenia, nie należy do sądu, z których jednoznacznie wynika, że na terenie skarżących nie występuje, żadna enumeratywnie wymieniona w art. 30 ust 1 pozostałość ekosystemu. Tym samym, w ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie mógł prawidłowo ocenić, czy została spełniona podstawowa przesłanka ustanowienia użytku ekologicznego określona ustawą, na terenie skarżących.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do uzupełnienia stanu faktycznego. Sąd ten nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego.
Ponadto stanowisko skarżących kasacyjnie wyrażone w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu pomija całkowicie treść uzasadnienia wyroku NSA z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04, w którym stwierdzono, że "(...) Zdaniem NSA "Rację ma zatem Sąd Wojewódzki wskazując, że skoro istnieją opinie i ekspertyzy uzasadniające uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi to, że rozporządzenie to nie było podjęte dowolnie. To z kolei wyłączało możliwość uwzględnienia zgłoszonego przez skarżących żądania stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego."
Dodatkowo wskazać należy, że w kwestii dotyczącej występowania Rząsce fiołka bagiennego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2019 r., II OSK 1675/17 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej E.K., R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 31/17 w sprawie ze skargi E.K., R.K. na uchwałę nr XXI/225/16 Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" (Dz. U. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 5528; zm.: Dz. U. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 7727.), w którym oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2019 r., stwierdził, że "nie można przyjąć stanowiska skarżących, zgodnie z którym konieczne jest ustalenie, czy fiołek bagienny Viola uliginosa Besser w ogóle występuje w Rząsce. Jak wynika z powyższych opracowań naukowych i stanowiska organu współdziałającego, występowanie Viola uliginosa Besser znajduje potwierdzenie nie tylko w aktualnych badaniach. Fiołek bagienny został bowiem naukowo opisany po raz pierwszy przez Walibalda S. Bessera w 1809 r. właśnie na stanowisku w Rząsce (locus classicus czyli stanowisko klasyczne gatunku). Z kolei jego występowanie na tym stanowisku w ostatnich latach potwierdzono jeszcze w 1978 r., 2001 r., 2004 r., 2006 r., 2012 r., 2014 r. i 2015 r."
W prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 31 marca 2017 r. II SA/Kr 31/17 w sprawie skargi E.K. i R.K. na uchwałę nr XXI/225/16 Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" WSA w Krakowie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zbyt rozległego określenia granic użytku ekologicznego, bez analizy całości obszaru, z pominięciem opisu i oględzin działki nr [...], na której nie występują pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi.
W ocenie WSA w Krakowie, granice użytku ekologicznego znajdują przekonujące uzasadnienie w zgromadzonych opracowaniach, a zwłaszcza w opracowaniu Marii Baścik pt. "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego «Podgołogórze»)" autorstwa Marii Baścik z 2015 r. Użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze położony jest w miejscowości Rząska, gmina Zabierzów, powiat krakowski-ziemski (§ 1 uchwały nr XXI/225/16 Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r.)
Zgodnie z § 2 ww. uchwały użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze" ma powierzchnię 6,6362 ha i obejmuje: działkę ew. nr [...] ob. Rząska o pow. 2,1766 ha, która należy do skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie.
W piśmie procesowym z 6 grudnia 2018 r., które wpłynęło do WSA w Krakowie w dniu 10 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 1276/18 (k. 126-19 akt sądowych) stanowiącym odpowiedź na wezwanie WSA w Krakowie dotyczące sprecyzowania na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżących stwierdzono, że E. i R. K. są właścicielami nieruchomości "tj. działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] powstałych z podziału działki [...]. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny "W skład gruntów ubytku wchodzi obszar oznaczony w ewidencji jako: 1) jednostka ewidencyjna Zabierzów, obręb Rząska: część działki nr [...] o powierzchni 35.68 ha, część działki nr [...] o powierzchni 9.31 ha, część działki nr [...] o powierzchni 3.07 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.80 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.14 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.13 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.17 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.08 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.10 ha, część działki nr [...] o powierzchni 0.19 ha, 2) jednostka ewidencyjna [...}, obręb [...],część działki nr [...] o powierzchni 9.43 ha.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący E. i R.K. są właścicielami działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] powstałych z podziału działki [...], a L. i K.G. są właścicielami działki ewidencyjnej [...]. Działka [...] i [...][...] powstały z podziału działki ewidencyjnej o nr [...]. objętej użytkiem ekologicznym ustanowionym przedmiotowym rozporządzeniem, co ma wpływ na szeroko rozumiane ich prawa i obowiązki właścicielskie.
NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2019 r., II OSK 1675/17 stwierdził, że "Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że podstawy utworzenia użytku ekologicznego są zrelatywizowane oraz podlegają analizie i ocenie w odniesieniu do danego obszaru specjalnego o charakterze przyrodniczym, a nie w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych. Oznacza to, że granice użytku ekologicznego nie muszą się pokrywać lub zamykać w granicach działki, na której znajduje się stanowisko chronionej rośliny. Wynika to z tego, że granice użytku ekologicznego powinny być ustalane biorąc pod uwagę przedmiot ochrony związany z celem utworzenia danego użytku ekologicznego, a nie granice działki ewidencyjnej. Dlatego też trzeba także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że utworzenie danego użytku ekologicznego, jak i zakazy wprowadzone w interesie publicznym w § 5 cyt. uchwały, nie naruszają zasady proporcjonalności jak i istoty prawa własności, o której stanowi art. 31 ust. 1 Konstytucji RP".
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Na podstawie treści rozporządzenia i załącznika graficznego jest możliwe jednoznaczne ustalenie granic formy ochrony przyrody jaka została ustanowiona w przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego. W § 2 ust. 1 rozporządzenia wymieniono grunty wchodzące w skład przedmiotowego użytku. Grunty te zostały opisane przez wskazanie: jednostek ewidencyjnych, obrębu Rząska, nr działek oraz ich powierzchni. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia przebieg granic użytku określa graficznie załącznik Nr 1 do niniejszego rozporządzenia. Z uzasadnienia tego zarzutu przedstawionego w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują zasadności i racjonalność tak wskazanych granic użytku ekologicznego z punktu widzenia naruszenia prawa własności skarżących kasacyjnie. W tej kwestii również wypowiedział się NSA w wyroku z 30 maja 2005 r., OSK 1497/04, w którym wyjaśniono, że "Przykładem odmiennego rozumienia przez wnoszących skargę kasacyjną instytucji sądowej kontroli aktów administracyjnych (a w tym badania przez sąd administracyjny legalności aktów prawa miejscowego), są wywody i zarzuty, iż Wojewoda m. in. nie wziął pod uwagę opinii biegłych wykonanych na zlecenie skarżących, z których wynikała dużo «bardziej racjonalna granica użytku ekologicznego». Otóż sąd administracyjny, jak to już wywiedziono, badając legalność aktów prawa miejscowego, nie może zastępować organów administracji publicznej i badać owych bardziej racjonalnych rozwiązań".
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, w którym oddalono skargę skarżących na rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, może być uzasadnienie, w którym ocena o zgodności (niezgodności) z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.4) petitum skargi. Wskazane w tym zarzucie jednostki redakcyjne art. 1 p.p.s.a. w postaci § 1 i § 2 nie występują w tym przepisie. Za zasadny nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, że Sąd I instancji stwierdził nieważność rozporządzenia wojewody po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. odpowiednio wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 3590/19).
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W świetle § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W niniejszej sprawie należało zastosować w/w przepis, bowiem Wojewoda Małopolski wniósł jedną odpowiedź na skargę kasacyjną R.K. i E.K. (posiadających wspólny interes prawny) oraz K.G. oraz L.G. (posiadających wspólny interes prawny) przez co rozmiar nakładu wniesionej przez pełnomocnika organu pracy był z tego powodu mniejszy. Powyższą okoliczność należało uwzględnić przy jednoczesnym zastosowaniu art. 214 § 2 p.p.s.a., poprzez zasądzenie od R.K. i E.K na rzecz organu solidarnie kwoty 120 zł (zamiast 240 zł), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także poprzez zasądzenie od K.G. oraz L.G. na rzecz organu solidarnie kwoty 120 zł (zamiast 240 zł), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Z uwagi na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny braki fiskalne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ściągnięcie od R.K., E.K., K.G. oraz L.G. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie solidarnie kwoty 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej - w oparciu o przepis art. 223 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W takim przypadku przewodniczący ma obowiązek - zgodnie z art. 220 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. - wezwania wnoszącego pismo do uiszczenia opłaty w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W tej sprawie Przewodniczący Wydziału nie wykonał wskazanego obowiązku. Nie oznacza to jednak, że to zaniechanie Przewodniczącego wyłącza możliwość domagania się przez Sąd od Skarżących na późniejszych etapach postępowania wykonania ciążącego na niej obowiązku uiszczenia wpisu sądowego w prawidłowej wysokości. Taka możliwość została bowiem określona w art. 223 § 2 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do fazy orzekania i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy brak uiszczenia należnej opłaty został stwierdzony na posiedzeniu poprzedzającym wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Z wykładni językowej art. 223 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w każdym przypadku nieuiszczenia opłaty w należnej wysokości, niezależnie od przyczyn takiej sytuacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. II GZ 109/19, CBOSA).