III OSK 1790/21

III OSK 1790/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 220/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-18
Skarżony organ
Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 § 2, art. 98 § 2, art. 105 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1789
art. 21 ust. 3, art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 220/19 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od K.W. na rzecz Rady Doskonałości Naukowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Wa 220/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (dalej: "Centralna Komisja") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), zasądził od Centralnej Komisji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K. (dalej: "Rada Wydziału") odmówiła nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego w dyscyplinie [...]. Uchwała ta została uchylona przez Centralną Komisję decyzją z dnia [...] maja 2017 r.
Uchwałą z dnia [...] września 2017 r. Rada Wydziału ponownie odmówiła nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego w dyscyplinie [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Centralna Komisja decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymała w mocy ww. uchwałę.
W uzasadnieniu decyzji Centralna Komisja stwierdziła, że uchwała Rady Wydziału była w pełni zasadna i merytorycznie trafna; podjęto ją na podstawie negatywnej opinii komisji habilitacyjnej, w oparciu o 3 negatywne recenzje. Również ocena rzeczoznawców Centralnej Komisji jest zgodna - ani dorobek naukowy, ani główne osiągnięcie habilitacyjne skarżącej nie dają podstaw do nadania stopnia doktora habilitowanego. Wskazana monografia habilitacyjna stanowi w swym zrębie roboczy, nieobrobiony naukowo zbiór danych do dalszego opracowania; postępowanie opiniodawcze Komisji nie wykazało, aby skarżąca przedstawiła osiągnięcia naukowe, uzyskane po otrzymaniu stopnia doktora, stanowiące znaczny wkład w rozwój określonej dyscypliny naukowej.
Centralna Komisja wyjaśniła, że wnioski o umorzenie postępowania habilitacyjnego nie powinny być interpretowane w oderwaniu od przesłanki określonej w art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") - ewentualnej sprzeczności z interesem społecznym. Kwestia ewentualnego umorzenia postępowania habilitacyjnego powinna być zatem analizowana w każdym przypadku indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych okoliczności, w tym - przede wszystkim - do stopnia zaawansowania postępowania oraz faktu sporządzenia (albo niesporządzenia) recenzji i opinii komisji habilitacyjnej (w szczególności negatywnych). Składanie przez kandydatów do stopnia - w związku z posiadaną przez nich wiedzą o negatywnych recenzjach - wniosku o cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania awansowego lub umorzenie postępowania awansowego bezpośrednio przed podjęciem przez radę jednostki organizacyjnej stosownej uchwały, mogącej skutkować ograniczeniami określonymi w art. 14 ust. 3 oraz w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1789 z późn. zm. – dalej: "ustawa o stopniach naukowych"), ma na celu obejście przedmiotowych przepisów i rażąco narusza interes społeczny.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego rażącego naruszenia prawa w zakresie podjęcia zawieszonego postępowania Centralna Komisja wskazała, że we wniosku o zawieszenie postępowania skarżąca domagała się jego zawieszenia do czasu rozpatrzenia przez Senat Uczelni jej odwołania od uchwały Rady Wydziału o negatywnym rozpatrzeniu cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania habilitacyjnego. Wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania został uwzględniony, natomiast Senat Uczelni rozpatrzył odwołanie w dniu [...] października 2015 r. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Centralna Komisja zaznaczyła przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych - w specyficznych postępowaniach, jakimi są te dotyczące nadania stopnia naukowego, art. 98 k.p.a. nie stosuje się wprost, lecz - z uwagi na odmienności tego postępowania - w sposób odpowiedni. Zastosowanie w przedmiotowych okolicznościach art. 98 k.p.a. wprost - w znaczeniu odczytywanym przez skarżącą, że podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie na podstawie odrębnego wniosku o podjęcie postępowania strony, prowadziłoby do skutków nieuzasadnionych i tym samym niedopuszczalnych - zablokowania możliwości kontynuowania przez organ postępowania i jego zakończenia przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Centralna Komisja wskazała również, że regulacja art. 101 § 3 k.p.a. wyłącza możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania, czyli postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednocześnie z uwagi na wynikającą z art. 18a ust. 11 ustawy o stopniach naukowych zasadę szybkości i ekonomii postępowania habilitacyjnego, Rada Wydziału była uprawniona powiadomić stronę w jednym czasie o podjęciu zawieszonego postępowania i o wydaniu decyzji, co do istoty sprawy; nie uszczuplało to w niczym praw skarżącej, mogła ona bowiem złożyć odwołanie od decyzji i zakwestionować w nim stanowisko organu we wszystkich zaskarżanych kwestiach, z uprawnień tych zresztą skorzystała.
Centralna Komisja nie stwierdziła wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania. Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy w postępowaniu w sprawie nadania stopnia Rada Wydziału słusznie bowiem uznała, że - w obliczu zaawansowania postępowania - miała pełne podstawy do kontynuowania postępowania. Wniosek o jego umorzenie złożono już po sporządzeniu kompletu opinii recenzentów. W sytuacji złożenia kompletu opinii recenzentów, końcowymi czynnościami Rady Wydziału było tylko podjęcie uchwały o nadaniu (odmowie nadania) stopnia naukowego. Istniały więc przesłanki do nieuwzględnienia wniosku i kontynuowania postępowania. Centralna Komisja wskazała przy tym na konsekwencje przewidziane w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych, zgodnie z którym kandydat może złożyć kolejny wniosek habilitacyjny dopiero po upływie co najmniej trzech lat (z możliwością skrócenia tego okresu do 12 miesięcy). Umorzenie postępowania w sytuacji faktycznej, gdy prowadzone przez Radę Wydziału postępowanie habilitacyjne, znajdowało się na końcowym etapie procedury zostało obarczone poniesionymi wcześniej przez budżet Państwa kosztami, w ocenie Centralnej Komisji byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Centralna Komisja podkreśliła, że prowadzenie postępowania awansowego nie jest tylko i wyłącznie sprawą prywatną samego kandydata. Celem polityki naukowej Państwa jest harmonijny rozwój kadr naukowych, zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań, wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego (art. 33 ust. 1a ustawy o stopniach naukowych). Ponadto w prowadzone postępowania awansowe są zaangażowane poważne środki budżetowe (uposażenia członków rady wydziału i naukowej, recenzentów, członków Centralnej Komisji) i osobowe.
Centralna Komisja stwierdziła, że czynności podejmowane przez komisję habilitacyjną są odrębne i niezależne wobec czynności Rady Wydziału. Mają one wyłącznie charakter opiniodawczy w oparciu o otrzymane z Centralnej Komisji dokumenty wniosku habilitanta. Komisja habilitacyjna nie uznała za celowe, aby podjęcie uchwały, zawierającej opinię o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego, w rozumieniu art. 18a ust. 11 zd. 1 ustawy o stopniach naukowych, należało poprzedzić przeprowadzeniem z habilitantem "rozmowy" o jego osiągnięciach i planach naukowych. Brak więc podstaw do uznania zarzutu, jakoby skarżąca nie brała udziału (lub nie mogła brać udziału z uwagi na zawieszone postępowanie) w czynnościach komisji habilitacyjnej. Zdaniem Centralnej Komisji, nawet w razie uznania badanego stanu za uchybienie - zarzut skarżącej nie jest zasadny w stopniu pozwalającym na uchylenie uchwały. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały komisji habilitacyjnej, skoro stanowiła ona jedynie opinię, wyrażoną na podstawie przedłożonej jej dokumentacji, przy jednoczesnych jednoznacznie negatywnych opiniach trzech recenzentów i równie negatywnych stanowisk wszystkich członków komisji habilitacyjnej.
Centralna Komisja uznała, że treść złożonego aktu oskarżenia przeciwko Rektorowi Uniwersytetu [...] w K. o to, że w okresie od [...] września 2016 r. do [...] maja 2017 r., będąc zobowiązanym do ochrony danych osobowych na Uniwersytecie [...], jako reprezentant Administratora Danych Osobowych na tej uczelni, niedopuszczalnie przetwarzał dane osobowe skarżącej - nie ma bezpośredniego odniesienia do meritum rozpatrywanych zagadnień w zakresie odmowy nadania przez Radę Wydziału stopnia naukowego. Centralna Komisja uznała również za bezzasadne zarzuty stawiane przez skarżącą dwóm członkom komisji habilitacyjnej.
W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- art. 105 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie w miejsce art. 105 § 1 k.p.a. do żądania cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania awansowego i odmowę umorzenia postępowania; następstwem tego było dalsze procedowanie nad sprawą i wydanie decyzji, mimo braku wiążącego wniosku osoby zainteresowanej przeprowadzeniem postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa. Konsekwencją tego jest obligatoryjność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wobec brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- art. 97 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie w miejsce art. 98 § 2 k.p.a., wobec wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Następstwem tego było dalsze procedowanie nad sprawą i wydanie decyzji, mimo braku wiążącego wniosku strony o podjęcie zawieszonego na jej wniosek (w trybie art. 98 § 1 k.p.a.) postępowania. Stanowi to rażące naruszenie prawa,
- art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu i wydaniu decyzji osób, które brały udział w wydaniu decyzji organu I instancji, a z uwagi na swoje powiązania z habilitantką powinny być z tego postępowania wyłączone,
- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.
W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że spór w danej sprawie sprowadza się do różnicy stanowisk, czy w procedurze habilitacyjnej, wobec cofnięcia wniosku przez zainteresowanego, powinien znaleźć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., wobec treści art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy o tytule naukowym, czy też - jak wywodzi Centralna Komisja - znajdą zastosowanie reguły z art. 105 § 2 k.p.a.
W ocenie WSA Centralna Komisja trafnie wywiodła, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania reguła z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew założeniom przyjętym przez skarżącą - postępowanie habilitacyjne nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym. Gdyby tak było, bezzasadne byłoby zamieszczenie w ustawie o stopniach naukowych reguł dotyczących możliwość zaskarżenia stosownej uchwały (art. 21 ust. 1 i 2). Z kolei powoływany przez skarżącą art. 29 ust. 1 zd. 1 ustawy o stopniach naukowych wskazuje jednoznacznie na regułę "odpowiedniego" stosowania przepisów k.p.a., nie zaś stosowanie ich wprost. Trafnie również Centralna Komisja stwierdziła, że przeszkodą dla umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 2 k.p.a., przy określonych uwarunkowaniach faktycznych sprawy, może być sprzeczność z interesem publicznym, z uwagi na poniesienie określonych kosztów postępowania ze środków Skarbu Państwa, a także próba uniknięcia konsekwencji prawnych, określonych w art. 14 ust. 3 oraz w art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych.
Odnosząc powyższe uwagi do warunków niniejszej sprawy WSA wskazał, że powołaną przez Centralna Komisję w uzasadnieniu skarżonego aktu, ustaloną przezeń okolicznością w tej sprawie, było wyłącznie sporządzenie negatywnych recenzji, przed wpływem wniosku o umorzenie postępowania. W ocenie WSA sama ta okoliczność, o ile prawidłowo nawet ustalono chronologię, nie może być jeszcze przeszkodą dla umorzenia postępowania, o ile zainteresowana osoba nie zna jeszcze ich treści. Takie ograniczenie swobody dysponowania uprawnieniami w zakresie poddania ocenie swoich dokonań naukowych nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez Centralną Komisję argumentacji, że cofnięcie wniosku miałoby służyć uniknięciu skutków, określonych w art. 14 ust. 3 oraz w art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy - w ocenie organu - skarżąca mogła zapoznać się z treścią recenzji i wobec jakich ustalonych faktów taki wniosek jest zasadny.
WSA za bezzasadny uznał natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie wydano jej z oczywistym, a więc rażącym naruszeniem prawa. Za bezzasadne WSA uznał również inne zarzuty skargi, stanowiące w istocie powtórzenie uchybień podnoszonych w odwołaniu (za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.), do których odniósł się organ administracji, a jego stanowisko WSA w pełni podziela. WSA wskazał jedynie, że błędny jest pogląd, jakoby z treści art. 98 § 1 czy 2 k.p.a. wynikało, że - o ile organ zawiesi postępowanie na wniosek strony (za zgodą innych stron) - to podjęcie czynności jest możliwe wyłącznie z ich woli.
WSA zwrócił również uwagę, że wskazane w skardze osoby nie muszą być wyłączone z udziału w postępowaniu habilitacyjnym. Poszukując bowiem właściwego rozumienia przepisów w danym zakresie należy mieć na uwadze szczególną specyfiką procedur w akademickich postępowaniach awansowych, otóż uczestniczyć w nich muszą osoby o specjalnościach zbliżonych do kandydata ubiegającego się o tytuł naukowy. Wobec specyfiki środowiska akademickiego - ograniczony krąg osób wyspecjalizowanych w konkretnych dziedzinach - nie do uniknięcia są sytuacje, gdy osoby uczestniczące w postępowaniu pozostają w jakichkolwiek relacjach do ubiegającego się o uzyskanie tytułu - w jakiejś formule współpracowały, kwestie uprzedniej podległości służbowej, wspólne zadania itp. Przesłanką wyłączenia określonych osób z procedury nie może być więc samo przekonanie kandydata, że konkretny recenzent ma do niego krytyczny stosunek; prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdzie opinie mogłyby sporządzać tylko osoby w istocie zaakceptowane a więc pośrednio wybrane przez wnioskodawcę - niezgłaszające dotąd zastrzeżeń do jego osiągnięć naukowych. Podobnie włączenie artykułu, tekstu do wspólnych publikacji nie może być co do zasady rozumiane rozszerzająco, jako wspólna publikacja. Przeszkodą byłoby natomiast współautorstwo, realizacja faktycznie wspólnych prac czy wspólne dokonania, uniemożliwiające recenzentowi obiektywną krytyczną ocenę. Sytuacja taka nie występuje, gdy recenzent zajmował się jedynie ogólną redakcją zbioru, w którym stosowny artykuły zamieścił zainteresowany uzyskaniem stopnia naukowego.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- błędne zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. w miejsce art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie wniosku o cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania awansowego i odmowę umorzenia postępowania, czego następstwem było dalsze procedowanie nad sprawą i wydawanie decyzji w sprawie, mimo braku wiążącego wniosku osoby zainteresowanej o przeprowadzenie postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, czego konsekwencją jest obligatoryjność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- błędne zastosowanie art. 97 § 2 k.p.a. w miejsce art. 98 § 2 k.p.a. w zakresie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania czego następstwem było dalsze procedowanie nad sprawą i wydawanie decyzji w sprawie, mimo braku wiążącego wniosku strony o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, tj. w trybie art. 98 § 1 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa, czego konsekwencją jest obligatoryjność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania awansowego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że postępowanie habilitacyjne jest postępowaniem wnioskowym (art. 18a ustawy o stopniach naukowych), a jedynym uprawnionym do złożenia takiego wniosku jest osoba ubiegająca się o nadanie stopnia. Przyjmuje się tu więc "ogólną konstrukcję" w zakresie wszczęcia postępowania habilitacyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponieważ w ustawie o stopniach naukowych brak jest jakiegokolwiek zapisu o możliwości lub braku możliwości cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania habilitacyjnego, zastosowanie ma art. 29 § 1 ustawy, czyli odesłanie do przepisów k.p.a. Opierając się na przepisach k.p.a. należy przyjąć, że osoba zainteresowana wszczęciem postępowania administracyjnego (osoba składająca wniosek), jest do końca tego postępowania podmiotem decyzyjnym co do jego bytu. Tak jak od niej zależało złożenie wniosku, tak samo tylko od niej zależy ewentualnie cofnięcie tego wniosku. W związku z powyższym cofnięcie wniosku powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, odpadł bowiem jeden z konstytutywnych elementów sprawy - wniosek osoby zainteresowanej, tak więc postępowanie administracyjne winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżąca podtrzymała również swoje stanowisko, że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony, tj. w trybie art. 98 § 1 k.p.a., podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie także na wniosek strony (art. 98 § 2 k.p.a.), gdy takiego wniosku brak, po trzech latach żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Natomiast zastosowana przez Radę Wydziału podstawa podjęcia zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.) nie mogła mieć tu zastosowania. Przepis ten bowiem stosuje się wyłącznie w przypadku zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że zapis w uchwale nr [...] z [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania, iż zawieszenie postępowania następuje do czasu rozstrzygnięcia przez senat odwołania od uchwały nr [...] z [...] września 2015 r. nie może przesądzać, że odbyło się ono na którejkolwiek podstawie wskazanej w art. 97 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Komisja podtrzymała stanowisko zawarte w swojej decyzji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucono, że w sprawie błędnie zastosowano art. 105 § 2 K.p.a. oraz art. 97 § 2 K.p.a. Co istotne, skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzucając błędne zastosowanie art. 105 § 2 K.p.a. skarżąca kasacyjnie wywodzi, że wobec cofnięcia przez nią wniosku o nadanie jej stopnia doktora habilitowanego w dyscyplinie [...], postępowanie powinno było zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela.
Postępowanie w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego na gruncie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. 2017 r. poz. 1789) nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, albowiem przepisy K.p.a. znajdują w nim zastosowanie jedynie odpowiednio i to wyłącznie w zakresie w tej ustawie nieuregulowanym – art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych.
W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że przy rozważaniu, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowań w sprawach stopni naukowych i tytułu naukowego. Odpowiednie stosowanie K.p.a. w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tych postępowań, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – zob. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, "Studia Iuridica" 1996, nr 32, s. 23.
"Odpowiednie" stosowanie K.p.a. w sprawach o nadanie stopnia naukowego albo tytułu naukowego ma zatem ścisły związek ze specyfiką postępowań poprzedzających podejmowanie przez właściwe jednostki organizacyjne uchwał w tych sprawach. Wyrażoną w art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych regułę należy rozumieć w ten sposób, że w omawianych sprawach przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie i jest to tylko zastosowanie odpowiednie. Odpowiedniość stosowania K.p.a. oznacza, że jedne przepisy Kodeksu będą stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, inne z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy, a niektóre w ogóle nie będą miały zastosowania - por. wyroki NSA z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08 i z 20 kwietnia 2007 r., I OSK 1661/06; szerzej również J.P. Tarno, Rola odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.w postępowaniach w sprawach stopni naukowych (wybrane zagadnienia), ZNSA 2011, z. 6, s. 18 i 19.
Przepisy ustawy o stopniach naukowych nie regulują zarówno instytucji umorzenia postępowania, jak i jego zawieszenia, stąd też w tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdą właściwe przepisy K.p.a.
Stosownie do postanowień art. 105 § 1 K.p.a. w razie bezprzedmiotowości postępowania, niezależnie od przyczyn, organ je prowadzący zobowiązany jest wydać decyzję o jego umorzeniu. Z kolei zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Sąd podziela systemowe uwagi skarżącej kasacyjnie, że w klasycznym postępowaniu administracyjnym, w którym przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie wprost, na skutek wycofania wniosku o wszczęcie postępowania przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. – wyroki NSA z 21 lutego 2007 r., II OSK 377/06 i z 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1397/10.
Zgodnie z argumentacją wspierającą to stanowisko, jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców – zob. M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus 2008, nr 3, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10.
Odnotować jednak należy, że na gruncie analizowanej sprawy, w której przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio, przyjęte rozumienia art. 105 § 2 K.p.a. jest nieadekwatne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tej kwestii stanowisko przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe.
Sąd podziela tezę, że postępowanie o nadanie stopnia naukowego doktora habilitowanego wszczynane jest wyłącznie na wniosek, i że jedyną jego stroną jest wnioskujący – art. 18a ust. 1 ustawy o stopniach naukowych. Należy również przyjąć, że co do zasady wnioskujący o nadanie stopnia doktora habilitowanego jest wyłącznym dysponentem toczącego się w tym zakresie postępowania. Układ ten ulega jednak zmianie, jeżeli wszystkie recenzje osiągnięć naukowych habilitanta są negatywne. W takim skonfigurowaniu habilitant ma właściwie pewność, że odpowiednia jednostka uczelni podejmie uchwałę o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego.
Odmienność postępowania o nadanie stopnia doktora habilitowanego od typowego postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, że negatywne rozpatrzenie wniosku inicjującego takie postępowanie zmienia sytuację prawną habilitanta. W klasycznym postępowaniu administracyjnym, w którym organ wydaje negatywną decyzję administracyjną, nieuwzględniającą wniosku inicjującego postępowanie, sytuacja prawna wnioskującego nie ulega zmianie. Postępowanie o nadanie stopnia naukowego doktora habilitowanego cechuje w tym zakresie swoistość, wynikająca z postanowień art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych. Adekwatnie do treści powołanego przepisu uostatecznienie się uchwały o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego ma ten skutek, że osoba ubiegająca się o jego nadanie może ponownie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania habilitacyjnego po upływie co najmniej trzech lat. Okres ten może zostać skrócony do 12 miesięcy w przypadku znacznego zwiększenia dorobku naukowego lub artystycznego.
Uchwała o odmowie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego wprowadza więc sui generis czasową niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Systemowo należy więc przyjąć, że zmianę sytuacji prawnej podmiotu ubiegającego się o nadanie stopnia doktora habilitowanego determinuje samo zainicjowanie postępowania w tym przedmiocie, jego wynik ma jedynie wpływ na charakter tej zmiany.
Przedstawiona specyfika postępowania o nadanie stopnia doktora habilitowanego skutkuje tym, że art. 105 § 2 K.p.a. powinien w nim znaleźć odpowiednie zastosowanie mutatis mutandis, a więc z uwzględnieniem cechujących to postępowanie odmienności. W takim skadrowaniu należy podzielić stanowisko, że cofnięcie wniosku o nadanie stopnia naukowego doktora habilitowanego, w sytuacji gdy wszystkie recenzje osiągnięć naukowych habilitanta są negatywne i habilitant miał możliwość zapoznania się z ich treścią, jest sprzeczne interesem społecznym. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do tego, że habilitant mógłby "uciec" od negatywnych skutków, przewidzianych przez ustawodawcę jako następstwo odmowy nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego, ilekroć zdążyłby złożyć oświadczenie o cofnięciu wniosku inicjującego postępowanie, przed podjęciem przez radę jednostki organizacyjnej uchwały w tym przedmiocie. Konsekwencją tego byłaby z kolei możliwość niezwłocznego inicjowania postępowania habilitacyjnego w oparciu o ten sam - uprzednio negatywnie zweryfikowany - dorobek naukowy, na innej uczelni. Zapobieżenie takiej "turystyce naukowej" stanowi ratio reżimu przewidzianego treścią art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych – szerzej na ten temat zob. M. Sienić, Cofnięcie wniosku w sprawie nadania stopnia naukowego a klauzula interesu społecznego w świetle ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, ZNSA 2014, z. 6, s. 73-86.
Należy zatem stanąć na stanowisku, że osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora habilitowanego może dokonać cofnięcia wniosku, co jest równoznaczne z żądaniem umorzenia postępowania habilitacyjnego. Jednak właściwa rada jednostki organizacyjnej nie jest związana stanowiskiem wnioskodawcy i na zasadzie uznania może umorzyć prowadzone postępowanie lub je kontynuować w celu zakończenia podjęciem stosownej uchwały – por. postanowienie NSA z 19 maja 2015 r., I OSK 1275/15.
Negatywna ocena osiągnięć naukowych habilitanta przez wszystkich recenzentów powoduje, że w interesie społecznym jest podjęcie przez radę jednostki organizacyjnej uchwały o odmowie nadania mu stopnia doktora habilitowanego i tym samym wywołanie skutków przewidzianych w art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych.
Reasumując, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób rozumienia art. 105 § 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych jest prawidłowy. Kwestia jego zastosowania wobec skarżącej, z uwagi na uwzględnienie skargi przez WSA pozostaje otwarta i jest uzależniona od dalszych ustaleń w sprawie.
Analogiczne przyczyny legły u podstaw negatywnej oceny zarzutu naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosek o zawieszenie postępowania złożyła w dniu [...] października 2015 roku do czasu rozpatrzenia przez Senat wniesionego przez nią odwołania od uchwały Rady z dnia [...] września 2015 roku w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania. Senat rozpatrzył odwołanie skarżącej w dniu [...] października 2015 roku podejmując uchwałę stwierdzającą jego niedopuszczalność. Rada podjęła zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] września 2017 roku. Zasadnie podaje Sąd pierwszej instancji, iż wobec jednoznacznego sformułowanie przez skarżącą powodów, z powodu których wniosła o zawieszenie postępowania, jego podjęcia nie można kwalifikować, jako naruszenia jej interesów; skarżąca wnosiła o zwieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania przez Senat, a podjęcie postępowania nastąpiło już po rozstrzygnięciu Senatu. Skarżąca nie może oczekiwać, że celowe nieskładanie przez nią wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania doprowadzi do skutków wskazanych w art. 98 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Takie działanie zmierza wyłącznie do uwolnienia się od skutków przewidzianych treścią art. 21 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych i w istocie stanowi nadużycie prawa do instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Aby takiemu niedozwolonemu skutkowi zapobiec należało w sposób odpowiedni zastosować art. 97 § 2 K.p.a. i podjąć z urzędu zawieszone na wniosek skarżącej postępowanie, umożliwiając w ten sposób podjęcie uchwały rozstrzygającej o zasadności nadania jej stopnia doktora habilitowanego.
Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265. W punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniono, że z dniem 1 stycznia 2021 r. w prawa Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wstąpiła Rada Doskonałości Naukowej.