III OSK 178/26

III OSK 178/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Hanna Knysiak - Sudyka
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 608/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-10-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 poz 670
art. 86f ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków Stowarzyszenia (...), A. T. oraz B. Z. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia (...), A. T. oraz B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 608/25, w sprawie ze skarg Stowarzyszenia (...), A. T. oraz B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2024 r. nr SKO.OŚ.405.162.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 608/25, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia (...), B. Z. oraz A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4102.83.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargi.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr ROS.6220.2022/204, wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej w skrócie: "ustawa"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w Olsztynie k/Częstochowy przy ul. (...)". W przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, jak również warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji i użytkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków, a także ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono motywy realizacji projektowanego przedsięwzięcia oraz przedstawiono powierzchnię przewidywanej inwestycji. Podkreślono, że realizowana inwestycja jest zgodna ze wskazaniami zamieszczonymi w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się na terenach oznaczonych jako drogi powiatowe, urządzenia odprowadzania i oczyszczania ścieków, obszar występowania głównych zbiorników wód podziemnych oraz Krajobrazowy Park (...).
W wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji wniesionych przez Stowarzyszenie (...), B. Z. oraz A. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4102.83.2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji.
Decyzja Kolegium z dnia 14 lutego 2025 r. została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Stowarzyszenie (...), B. Z. oraz A. T.
W motywach powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii emisji odorowych, WSA w Gliwicach wskazał na treść art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), według którego, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według Sądu, instrumentem, przy wykorzystaniu którego można rozeznać możliwość występowania nadmierności określonych uciążliwości, jest raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, taki raport został sporządzony, a tym samym organy miały w polu widzenia podniesiony przez skarżących problem. Dodatkowo zaznaczyć należy, co znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, że po zakończeniu inwestycji mają być przeprowadzane stosowne pomiary.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli: Stowarzyszenie (...), B. Z. oraz A. T.
W skargach kasacyjnych zawarto tożsame treściowo wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej, wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, co wynika z bliskiego sąsiedztwa inwestycji względem działek skarżących kasacyjnie oraz okolicznych mieszkańców, których reprezentuje Stowarzyszenie, na których już obecnie jest odczuwalny odór z oczyszczalni ścieków. Ponadto inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie Parku Krajobrazowego (...).
Postanowieniem z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 178/26, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wnioski NSA doszedł do przekonania, że Stowarzyszenie (...), B. Z. oraz A. T. nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz, w modyfikującym jego treść, przepisie art. 86f ust. 1 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 670 ze zm.).
NSA wskazał, że skarżący byli zobowiązani uprawdopodobnić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, jednak uprawdopodobnienie to nie mogło sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej sprowadzało się bowiem w istocie do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą nastąpić poprzez rozpoczęcie inwestycji, a które wynikają z powyżej opisanych zastrzeżeń i wpływu inwestycji na środowisko.
Skarżący nie wykazali jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Sąd II instancji podkreślił również, że decyzja dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej oczyszczalni ścieków. Wskazywanie na uciążliwości związane z rozbudową istniejącej oczyszczalni ścieków nie jest wystarczające do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu już istniejącego. Tak sformułowany wniosek był niewystarczający i nie pozwalał na jego uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł też, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, aby uciążliwości te mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 8 lipca 2026 r. skarżąca kasacyjnie A. T. zwróciła się do NSA z ponownym wnioskiem o w wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w związku z zaistnieniem nowych, istotnych okoliczności.
Do okoliczności tych zaliczyła fakt, ze w czerwcu 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn formalnie uruchomił procedurę przetargową (zamówienie publiczne) mające na celu wyłonienie generalnego wykonawcy i natychmiastowe rozpoczęcie fizycznych prac budowlanych na terenie objętym zaskarżoną decyzja środowiskową. Wywiodła, że ogłoszenie przetargu stwarza realne i bezpośrednie zagrożenie zanim NSA zbada legalność zaskarżonej decyzji, ponieważ na terenie inwestycji dojdzie do nieodwracalnych zmian w środowisku naturalnym (naruszenie struktury gruntu). Ponadto dojdzie do podpisania wielomilionowych wiążących umów cywilnoprawnych, a jeżeli NSA uchyli zaskarżona decyzje, gmina zostanie narażone na gigantyczne roszczenia odszkodowawcze ze strony wykonawcy robót za ich przestój, co uderzy
w finanse publiczne. Co więcej, jej zdaniem, rozpoczęcie robót nastąpi na podstawie decyzji (pozwolenia budowlanego), której legalność została w sposób istotny wzruszona w postaci wznowienia postępowania przez Starostwo Powiatowe w Częstochowie ze względów proceduralnych (pominięcia mieszkańców jako stron procesu budowlanego).
Tym samym, w jej ocenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na obecnym etapie postępowania jest jedynym sposobem na zabezpieczenie porządku prawnego do czasu wydania wyroku przez NSA.
Tożsamy co do treści wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji złożyło również skarżące kasacyjnie Stowarzyszenia (...).
W piśmie procesowym z dnia 3 września 2026 r. uczestnik postępowania – Burmistrz Miasta i Gminy Olsztyn, stwierdził, że złożone wnioski są niedopuszczalne, ponieważ w sprawie wypowiedział się już NSA w wydanym postanowieniu z dnia 11 marca 2026 r.
W dniu 28 września 2026 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął trzeci wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który wniosła skarżąca kasacyjnie B. Z.
W jego uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła również okoliczność zwiększonego, jej zdaniem, ryzyka powstania dalszych, trudnych do odwrócenia następstw prawnych i faktycznych wynikających z zawierania wielomilionowych umów cywilnoprawnych przez gminę w celu realizacji robót oraz postawienia mieszkańców objętych obszarem oddziaływania przedsięwzięcia przed faktyczną realizacją infrastruktury, jeszcze przez dokonaniem kontroli zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwróciła również uwagę na skutki, które wywoła realizacja inwestycji w zakresie robót ziemnych i powstania nowych obiektów i instalacji oraz zmiany warunków gruntowo-wodnych oraz biologicznych, które wobec tak istotnych zmian nie przywróci samo potencjalne uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 p.p.s.a.).
Z kolei na mocy art. 86f ust. 1 cyt. ustawy z dnia
3 października 2008 r., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.
Ponadto na podstawie przepisu art. 86f ust. 2 tejże ustawy, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sąd rozpoznaje na rozprawie.
Oceniając ponownie złożone wnioski o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, NSA uznał, że, wbrew stanowisku wnioskodawców, w sprawie nie nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniająca pozytywny kierunek rozstrzygnięcia złożonych wniosków.
W dalszym bowiem ciągu skarżący kasacyjnie (składający wnioski o wstrzymanie A. T., B. Z. i Stowarzyszenie) podnoszą okoliczności, które nie mieszczą się w pojęciu trudnych do odwrócenia skutków w postaci następstwa wynikającego z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Okoliczności te wiążą się bowiem po raz kolejny z rozbudową istniejącego obiektu i związanymi z tym uciążliwościami. Treść wniosków wskazuje jako nową okoliczność rozpoczęcie procesu budowlanego (postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków), a następnie jego wznowienie ze względu na przyczynę wskazaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Są to zatem takie same okoliczności co poprzednio tylko przeniesione na skutki innego postępowania – postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie to nie było zaś przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji.
Mimo dostrzeżonych różnic, podobne uzasadnienie zamieściła we wniosku także B. Z., przy czym nie nawiązała w nim bezpośrednio do kwestii prawnych zaistniałych w procesie budowlanym, lecz skoncentrowała argumenty wniosku na skutkach faktycznych przyszłych robót budowlanych, które, co oczywiste, muszą także odbywać się w warunkach obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę.
Wnioskodawcy nie dostrzegli zatem, że ustawodawca, na mocy przepisu
art. 61 §1 p.p.s.a., a także art. 61 § 3 in principio, łączy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji) ściśle z przedmiotem zaskarżenia, wychodząc z ogólnej zasady skargowości postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca pozostaje w tym zakresie konsekwentny w obrębie całej instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, stanowiąc, że wstrzymanie dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a.).
Co oczywiste, kwestie skutków aktów administracyjnych wydanych w postępowaniach o innym przedmiocie niż wynika to z przedmiotu aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego wykraczają już poza granice tej samej sprawy.
To dlatego ani Sąd I instancji, ani też Sąd kasacyjny (w ramach odesłania z przepisu art. 193 p.p.s.a.) nie mogą ingerować w wykonalność aktów administracyjnych leżących poza granicami sprawy. Podlegają one bowiem odrębnej kontroli w ramach odrębnie wniesionych skarg i związanych z nimi wniosków procesowych, a wnioski takie pozostają dla skarżących wciąż otwartym, przyszłym uprawnieniem procesowym.
Natomiast NSA nie odrzucił złożonych wniosków o wstrzymanie wykonanie, ponieważ wnioski te podlegały ponownej ocenie w świetle przesłanek zamieszczonych w obydwu cytowanych przepisach prawa procesowego, w tym przede wszystkim podlegały one ocenie co do wystąpienia innych okoliczności nieznanych uprzednio złożonym wnioskom.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia
3 października 2008 r., orzekł, jak w sentencji postanowienia.