III OSK 1740/22

III OSK 1740/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 440/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1282
art.37 ust.1
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 §1 i §2 pkt 6, art.134 §1, art.141 §4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 §1 i §2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 440/22 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Piastowie z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIV/298/2021 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Piastowa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Piastowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 440/22 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Piastowie (dalej Rada Miejska) z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIV/298/2021 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Piastowa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Miejska w Piastowie podjęła uchwałę z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLlV/298/2021 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Piastowa. Podejmując powyższą uchwałę Rada Miejska w Piastowie działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1960).
W § 1 ww. uchwały ustalono wynagrodzenie miesięczne dla Burmistrza Miasta Piastowa, począwszy od dnia 1 listopada 2021 roku - w następującej wysokości: 1) wynagrodzenie zasadnicze - w kwocie 9.300 zł, 2) dodatek funkcyjny - w kwocie 3.050 zł, 3) dodatek specjalny - w kwocie 3.705 zł.
W ust. 2 wskazano, że pozostałe składniki wynagrodzenia przysługują według obowiązujących przepisów.
W § 2 wskazano, że traci moc uchwała nr II/5/2018 Rady Miejskiej w Piastowie z dnia 4 grudnia 2018 roku w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Piastowa.
W § 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącej Rady Miejskiej w Piastowie.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przez Radę Miejską przepisów prawa, a tym bardziej o naruszeniu istotnym.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm.) stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy o zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazane zostało upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. W dniu 25 października 2021 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, rozporządzenie to weszło w życie od dnia 1 listopada 2021 r. i dopiero z tą datą mogło dojść do ustalenia wysokości nowego wynagrodzenia Burmistrza Piastowa, gdyż rozporządzenie to nie zawiera przepisów przejściowych. Ponadto warto podkreślić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 z późn. zm.) uchylone z dniem 1 listopada 2021 r. W tym miejscu Sąd wskazał, że stare rozporządzenie z dnia 15 maja 2018 r. zostało uchylone z dniem 1 listopada 2021 r.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że jak słusznie zauważył Wojewoda Mazowiecki art. 37 ustawy o pracownikach samorządowych w wersji znowelizowanej obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2021 r., jednak przepis ten nie jest przepisem określającym stawki wynagrodzenia tylko przepisem delegacyjnym będącym podstawą prawną dla Rady Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi między innymi maksymalny i minimalny poziom wynagrodzenia pracowników samorządowych, co zostało uszczegółowione w ust. 3 i 4 tego przepisu. Przepis art. 37 ustawy o pracownikach samorządowych w ocenie Sądu nie daje Radzie Miasta, w żądnym wypadku podstawy do ustalenia stosownego wynagrodzenia. Art. 37 dopiero wraz z rozporządzeniem wykonawczym z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych tworzy regulację, która może być wykonana. Odwrotna interpretacja przepisu 37 ustawy o pracownikach samorządowych spowodowałaby przypisanie kompetencji Rady Ministrów Radzie Miejskiej w Piastowie i umożliwiła dowolne kształtowanie wynagrodzenia.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Rady Miejskiej w Piastowie, że przy braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu z dnia 25 października 2021 r., które weszło w życie z dniem 1 listopada 2021 r., brak było możliwości ustalenia nowej wysokości wynagrodzenia Burmistrza Piastowa przed dniem 1 listopada 2021 r. Jak słusznie zauważyła Rada Miejska w Piastowie uzasadnienie do projektu rozporządzenia nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą prawną do wcześniejszego, tj. od dnia 1 sierpnia 2021 r. ustalenia wynagrodzenia Burmistrza w wyższej wysokości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm) zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
a) art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób wykonujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834) poprzez jego nie zastosowanie w sprawie i uznanie, że wynagrodzenie Burmistrza Miasta Piastrowa może być ustalone od dnia 1 listopada 2021 r., skutkiem czego oddalono skargę zwykłą Wojewody Mazowieckiego w całości;
b) art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska jest uprawniona do ustalenia wynagrodzenia organu wykonawczego od 1 listopada 2021 r., zamiast od dnia 1 sierpnia 2021 r.;
2) zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) zwanej dalej P.u.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na braku szczegółowej analizy zarzutów skarżącego oraz sporządzenie niezwykle lakonicznego uzasadnienia orzeczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Piastowie wniosła o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto Rada Miejska nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Piastowie w zakresie jej zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepisy tych aktów prawnych zostały przez Radę Miejską uznane za podstawę wydania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował zaskarżoną uchwałę także w zakresie jej zgodności z Konstytucją RP.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. Przepisy te mają charakter kompetencyjny i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Normy ta określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. miałoby miejsce w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten wyznacza zakres kognicji sądu administracyjnego obejmującego kontrolę aktów prawnych nie będących aktami prawa miejscowego. Takim aktem jest uchwała Rady Miejskiej w Piastowie z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIV/298/2021 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Piastowa. Skoro ponad wszelką wątpliwość w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli aktu w zakresu administracji publicznej nie będącego aktem prawa miejscowego, to nie nastąpiło naruszenie zarzucanego przepisu.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia organowi wykonawczemu gminy i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył ani ram rozpoznania sprawy, ani też nie pominął jej przedmiotu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można też uznać, aby zaskarżony wyrok zawierał lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie to zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami zawartymi w powołanym art. 141 § 1 P.p.s.a. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie występuje.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834) przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.
Jak wprost wynika z treści tego przepisu, nowo obowiązujące zasady dotyczyły pracowników samorządowych objętych zmienianą ustawą o pracownikach samorządowych (art. 11 ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw). Zgodnie z jego treścią zmianie uległa treść art. 37 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do obowiązującej od dnia 1 sierpnia 2021 r. treści zmienionego art. 37 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, minimalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie mogło być niższe niż 80% maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach wydanych na podstawie ust. 1. Natomiast maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowiła suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy także kwoty dodatku specjalnego. Zasady takiego ustalania wysokości wynagrodzenia obowiązywały, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, a w tym wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (art. 4 ust 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy).
Tym samym nie budzi żadnej wątpliwości, że burmistrzowi od dnia 1 sierpnia 2021 r. przysługiwało wynagrodzenie obliczone między wartością maksymalną stanowiącą sumę maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego, maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego oraz kwoty dodatku specjalnego a wartością minimalną wynoszącą 80 % wartości maksymalnej wynagrodzenia.
Jednakże wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, a zgodnie z poglądem zawartym w zaskarżonym wyroku, ww. przepis nie określał stawek wynagrodzenia, a jedynie zasady ustalania tego wynagrodzenia. Ma to podstawowe znaczenie w tej sprawie. Stawki wynagrodzenia wójtów, burmistrzów i prezydentów miast zostały zmienione nie z datą 1 sierpnia 2021 r., ale z datą 1 listopada 2021 r. Wynika to wprost z treści § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1960).
Do dnia 1 listopada 2021 r. obowiązywały stawki wynagrodzenia m.in. burmistrzów określone w załączniku nr 1, tabeli B rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 z późn. zm.). Zgodnie z pkt 3 tej tabeli burmistrzowi miasta liczącego powyżej 15 tys. mieszkańców a mniej niż 100 tys. mieszkańców przysługiwało wynagrodzenie składające się obligatoryjnie z następujących składów: wynagrodzenia zasadniczego w wysokości między 3600 a 4800 zł, maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego w wysokości 2100 zł i dodatku specjalnego wynoszącego nie mniej niż 20% i nie więcej niż 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (§ 6 ww. rozporządzenia z dnia 15 maja 2018 r.). Tym samym między dniem 1 sierpnia 2021 r. a dniem 1 listopada 2021 r. wynagrodzenie burmistrza miasta liczącego mniej niż 100 tys. mieszkańców a więcej niż 15 tys. mieszkańców powinno być ustalane według stawek wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, a nie według stawek wynagrodzenia wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które weszło w życie dopiero z dniem 1 listopada 2021 r., a nie z dniem 1 sierpnia 2021 r.
Od dnia 1 sierpnia 2021 r. zmianie uległy zasady (a nie stawki) ustalania wynagrodzeń dla m.in. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, aby wynagrodzenie Burmistrza Miasta Piastowa za okres od 1 sierpnia 2021 r. do dnia 1 listopada 2021 r. naruszało zasady objęte zmienioną treścią art. 37 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, ale podnosi, że za ten okres powinny być stosowane inne stawki niż wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Pogląd ten jest błędny. Nie uwzględnia bowiem, że ustawodawca odrębnie określił zasady ustalania wynagrodzeń, a odrębnie wysokość składników wynagrodzeń. Ponadto same zasady weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2021 r. (i to z datą wsteczną), a nowe stawki wynagrodzenia z dniem 1 listopada 2021 r.
Zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska była uprawniona do ustalenia wynagrodzenia organu wykonawczego od 1 listopada 2021 r., zamiast od dnia 1 sierpnia 2021 r. nie poddaje się kontroli. Art. 37 ust. 1 ww. ustawy zawiera jedynie delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia dziewięciu zakresów regulacji. Tym samym art. 37 ust. 1 dzieli się na dziewięć odrębnych punktów, z których każdy zawiera wytyczne dotyczące regulacji zawartej w akcie wykonawczym do ustawy o pracownikach samorządowych. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, który z punktów art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych został poddany wadliwej wykładni przez Sąd pierwszej instancji, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może doprecyzowywać tego zarzutu w taki sposób, aby na jego podstawie zaskarżony wyrok podlegał kontroli.
Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych trafnie przyjmując, że skoro rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 listopada 2021 r., to data jego obowiązywania nie mogła obejmować okresu sprzed dnia 1 listopada 2021 r.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.)