III OSK 1738/24

III OSK 1738/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 439/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-20
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 439/23 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność [...] Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 439/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi M. C. (dalej także jako: "skarżący") na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ", "OIP w Warszawie") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego M. C. z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie na rzecz M. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Dnia 6 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący złożył do OIP w Warszawie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p.") wniosek o udostępnienie protokołu z kontroli o nr rej. [...] wraz z załącznikami. Ponadto skarżący wniósł o udzielenie informacji, kto przeprowadził kontrolę. Jeśli protokół zawiera fałszywe i niezgodne ze stanem faktycznym informacje to jaka jest procedura usunięcia z protokołu takich informacji. Jaka jest odpowiedzialność osoby składającej nieprawdziwe dane dla kontrolera podczas kontroli. Jeśli taka odpowiedzialność istnieje to do kogo należy zawiadomienie.
Dnia 20 lutego 2023 r. OIP w Warszawie przesłał skarżącemu zanonimizowany protokół kontroli w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi w [...]. W piśmie poinformowano skarżącego, że podmiot kontrolowany skorzystał z prawa do złożenia wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole z kontroli. W związku z tym w przekazanym dokumencie, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonano ograniczenia treści protokołu w zakresie ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, zobowiązanie Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie do udostępnienia protokołu kontroli wraz z załącznikami, wymierzenie grzywny M. W. Nadinspektorowi Pracy i Kierownikowi Oddziału w [...], który jest winny niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ opisał liczną korespondencję między skarżącym, a OIP w Warszawie, szczegółowo wskazał w jaki sposób skarżący formułował pytania i jak organ odpowiadał. Organ podniósł, że dysponując danymi, które stanowią informację publiczną i jednocześnie objęte są przynajmniej jedną z tajemnic wymienionych w art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. jest zobowiązany do nieujawnienia tych danych. Zlekceważenie tego obowiązku skutkowałoby działaniem organu wbrew przepisom prawa i naruszeniem nie tylko norm przywołanej ustawy, lecz także zasad ustanowionych w Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych w sposób szczególny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie zaskarżając go w części, tj. w punktach 1., 2. i 4. wyroku i zarzucając orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni (error contra similem vel rationem legis) poprzez nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie związku przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. przyjęcie, że organ na gruncie niniejszej sprawy udostępnił informację publiczną bez jej podstawowych elementów, co jest równoznaczne z odmową udzielenia takiej informacji publicznej, co w konsekwencji winno prowadzić do wydania stosownej decyzji wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem wnioskodawca żądał udzielenia takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, a organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu – co też uczynił;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jej nieoddalenie;
2) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie, gdy winien był zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić, ponieważ do żadnej bezczynności w niniejszej sprawie nie doszło, albowiem bezczynność organu administracji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tymczasem Okręgowy Inspektor nie tylko, że nie milczał, lecz działał z zaangażowaniem, udzielając skarżącemu nie tylko odpowiedzi – z poszanowaniem prawa odrębnego, ale także udzielając stosownych, szerokich wyjaśnień w sprawie;
3) art. 19 p.p.s.a., poprzez niewyłączenie przez sąd sędziego Tomasza Szmydta, przewodniczącego składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał wyrok z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 439/23, w wyniku nieskierowania przez tegoż sędziego żądania o jego wyłączenie, pomimo istnienia okoliczności tego rodzaju, że wywoływały uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w niniejszej sprawie; wyrok zapadł w dniu 20 marca 2024 r. a więc już w czasie procedowania sprawy Tomasz Szmydt miał wiedzę i świadomość o tym, że jego działalność na rzecz obcego państwa polegająca, między innymi na prowadzeniu obstrukcji w organach centralnych i sianiu dezinformacji, stanowiła podstawę jego wyłączenia, albowiem był osobiście zainteresowany, zwłaszcza że dotyczy spraw osób i ich działalności w [...]; co istotne Skarżący, w momencie rozstrzygania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wiedzy, pozwalającej na skierowanie właściwego wniosku o wyłączenie sędziego, taką wiedzę wówczas posiadał sędzia Tomasz Szmydt.
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym, drugim i czwartym i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od M. C. na rzecz na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Przechodząc do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie upatruje się naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze.
Wskazać należy, że dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Dalej, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r., II OSK 744/24, Legalis). Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Nadmienić należy, że o wadliwości uzasadnienia orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie nie może świadczyć to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skoncentrował się w nim na zbadaniu i stwierdzeniu czy protokół kontroli sporządzony przez okręgowego inspektora pracy w trybie art. 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) objęty jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz czy zakres anonimizacji dokonanej przez organ uniemożliwia pełną identyfikację dokumentu i jego treść. Dlatego z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Dalej, przechodząc do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., przede wszystkim podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. i podobnie, jak np. art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147 czy art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14; z dnia 24 maja 2024 r., III OSK 1633/22; wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie spełnił powyższego wymogu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie.
Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a. poprzez brak złożenia przez sędziego sprawozdawcę żądania jego wyłączenia w sytuacji istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Zarzut ten, jak to określił skarżący kasacyjnie, opiera się na okolicznościach, że "w czasie procedowania sprawy Tomasz Szmydt miał wiedzę i świadomość o tym, że jego działalność na rzecz obcego państwa polegająca, między innymi na prowadzeniu obstrukcji w organach centralnych i sianiu dezinformacji, stanowiła podstawę jego wyłączenia, albowiem był osobiście zainteresowany, zwłaszcza że dotyczy spraw osób i ich działalności w [...]" (str. 3 petitum skargi kasacyjnej, str. 12 – 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przedmiotowy zarzut uznać należy za spóźniony, bowiem został sformułowany po zakończeniu postępowania przed Sądem pierwszej instancji i podniesiony na etapie skargi kasacyjnej. Zarzut nie wskazuje na żadną z cech, które można byłoby kwalifikować na podstawie art. 19 p.p.s.a. W judykaturze ugruntowany ponadto jest pogląd, że brak zaufania do bezstronności sędziego, czy też przeświadczenie o prowadzeniu przez sędziego postępowania w sposób wadliwy i nieobiektywny, nie stanowią przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego od orzekania w danej sprawie. Subiektywne przekonanie skarżącego co do istnienia przyczyn wyłączenia sędziego nie poparte przy tym żadnymi dowodami nie może stanowić podstawy wyłączenia sędziego stosownie do art. 19 p.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 336/14, LEX nr 1467273).
Przechodząc od oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego "w postaci jego błędnej wykładni poprzez nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie związku przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (pkt I petitum skargi kasacyjnej) to podkreślić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa należy wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał na czym polega, w jego ocenie, błędne rozumienie związku przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Treść podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, skoro odnosi się do treści wniosku złożonego w sprawie. W istocie zatem skarżący kasacyjnie organ zarzuca niewłaściwą ocenę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji wadliwej wykładni powołanych przepisów, których rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji jednak nie zakwestionowano w treści omawianego zarzutu. Skarżący kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego i jego oceny, nie zaś na podstawie stanu faktycznego i jego oceny, które skarżący uznaje za prawidłowe (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zatem jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2024 r., III OSK 865/23, CBOSA).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy określa postępowanie podmiotu zobowiązanego w sytuacji, w której zostanie do niego złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak więc, co do zasady, udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei, dla negatywnego załatwienia wniosku, ustawa przewiduje formę decyzji odmownej, gdy organ dysponuje żądaną informacją, jednak ze względów szczególnych udostępnić jej nie może (np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy tajemnic ustawowo chronionych – art. 5 u.d.i.p.) lub też formę decyzji umarzającej postępowanie, gdy informacji nie może udostępnić w określony wnioskiem sposób (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Obowiązek załatwienia wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p., tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nieprzewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności.
Warto jednocześnie zaznaczyć, że zastosowanie ograniczenia dostępowego w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, tj. regulacji przewidzianej treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zobowiązuje podmiot rozpoznający wniosek do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może być z kolei zweryfikowana dopiero na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji, nie zaś w momencie badania skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie posiadał informacje, o które wnioskował skarżący – przyznał to bowiem w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. oraz w samej skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji, powinien w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnić informację publiczną lub wydać, stosownie do treści art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p., decyzję, czego nie uczynił. Nadto, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdy okres 14 dni dla udostępnienia informacji publicznej jest za krótki, podmiot zobowiązany powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Informacja powinna być jednak udostępniona w okresie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dotrzymał terminów statuowanych w art. 13 u.d.i.p. i do czasu złożenia skargi do Sądu pierwszej instancji nie udostępnił wnioskodawcy żądanych danych.
Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżący kasacyjnie nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji publicznej w statuowanej w u.d.i.p. formie i zobowiązał go do rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r.
Konkludując przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej nie zyskały uznania sądu orzekającego w sprawie niniejszej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.