III OSK 1735/24

III OSK 1735/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 757/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 757/23 w sprawie ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 4 września 2023 r. nr 3611 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu" postanawia wpisać "Komendanta Głównego Policji"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., VIII SA/Wa 757/23, oddalił skargę M.M. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 4 września 2023 r., nr 3611 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 25 maja 2023 r. Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP") wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu (dalej: "KWP") o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji").
W uzasadnieniu wniosku KMP wskazał na bardzo dużą absencję chorobową skarżącego, wynikającą ze zwolnień lekarskich. Jak podał organ, skarżący nie pełnił służby w 2018 r. - łącznie przez [...] dni, w 2019 r. - łącznie przez [...] dni, w 2021 r. - łącznie przez [...] dni, a następnie od 29 kwietnia 2022 r. do 19 kwietnia 2023 r. łącznie przez [...] dni. KMP opisał okoliczności kierowania skarżącego na badania do lekarza medycyny pracy oraz [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w Warszawie w 2021 r., w 2022 r. i w 2023 r. oraz wydane w wyniku powyższych badań orzeczenia. Poinformował również, że w Komendzie Miejskiej Policji w [...] nie ma stanowiska, na którym skarżący mógłby pełnić służbę, posiadając wskazane przez lekarzy ograniczenia. Zwrócił uwagę na kwestię dyspozycyjności funkcjonariuszy. Do wniosku organ dołączył dokumentację, z której wynika, że w orzeczeniu lekarskim z 21 kwietnia 2023 r., nr 26/199/2023 lekarz medycyny pracy orzekł, że funkcjonariusz stał się niezdolny do wykonywania dotychczasowej służby na zajmowanym stanowisku służbowym, tj. [...]. W związku z powyższym konieczne jest przeniesienie go do pełnienia służby na innym stanowisku na okres 1 roku i proponując warunki służby, wskazał na pracę biurową, w pomieszczeniu. Organ podał również, że skarżący nie pełnił służby (w sposób nieprzerwany) od [...] kwietnia 2022 r. do [...] kwietnia 2023 r. Nieobecność ta wynikała z udzielonych skarżącemu zwolnień lekarskich.
KMP rozkazem personalnym z 24 kwietnia 2023 r., nr 467, zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska z 23 kwietnia 2023 r. i z 24 kwietnia 2023 r. przeniósł z urzędu do swojej dyspozycji, jednocześnie powierzając mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Zespołu Wykroczeń Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [...].
Pismem z 11 maja 2023 r. organ wystąpił do kierowników komórek organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji w [...] i kierowników jednostek organizacyjnych podległych wymienionej komendzie miejskiej, o przeanalizowanie istniejących wakatów w kierowanych przez nich jednostkach i komórkach, w zakresie możliwości mianowania skarżącego na stanowisko służbowe z uwzględnieniem treści orzeczeń lekarskich. W oparciu o uzyskane na powyższe zapytanie odpowiedzi organ ustalił, iż brak jest stanowisk policyjnych, na których skarżący mógłby pełnić służbę.
W piśmie z 29 maja 2023 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji.
KWP rozkazem personalnym z 30 czerwca 2023 r., nr 1642, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 28 lipca 2023 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 4 września 2023 r., nr 3611, utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP z 30 czerwca 2023 r., nr 1642, w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Organ stanął na stanowisku, iż stan faktyczny sprawy uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
KGP wyjaśnił, iż rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby.
Według organu, stwierdzenie zaistnienia przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych, ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Zwolnienie ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie musi mieć zatem charakteru represyjnego. Może być uzasadnione sytuacją uniemożliwiającą kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów i odwoływać się m.in. do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których mógł wprawdzie nie mieć wpływu, ale które utrudniają mu lub wręcz uniemożliwiają pełnienie służby w Policji. Organ odwoławczy podniósł, że od 2021 r. do 2023 r. udzielono skarżącemu łącznie 475 dni zwolnienia lekarskiego, co oznacza, że przez wymienione trzy lata, nie był zdolny do pełnienia służby średnio około 158 dni w roku, co w stosunku do średniej liczby 365 dni w roku, stanowi około 43%. KGP zauważył, że długotrwała nieobecność skarżącego wpływała na organizację służby w [...], gdyż funkcjonariusz obowiązany był realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem jego absencja w 2021 r. wyniosła 120 dni, a następnie od 29 kwietnia 2022 r. do 19 kwietnia 2023 r. wyniosła prawie rok. Za istotną organ odwoławczy uznał również okoliczność, że po ustaniu z 19 kwietnia 2023 r. przyczyny nieobecności w służbie, skarżący nadal nie był zdolny do pełnienia jej na stanowisku kontrolera [...]. Jak zauważył organ, z orzeczeń lekarskich wynika, że skarżący jest niezdolny do służby na ww. stanowisku służbowym przez co najmniej rok, a ponadto zalecono mu pracę biurową w pomieszczeniu. Zgodnie z orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] 19 kwietnia 2023 r., nr RKL Wa-1034-2023/F/POL, skarżący posiada obecnie kategorię zdolności do służby "B", " Zdolny do służby w Policji z ograniczeniem".
Według KGP, skarżącemu, z uwagi na wskazane wyżej okresy niepełnienia służby, a następnie orzeczone ograniczenie zdolności do służby, nie można przypisać cechy dyspozycyjności i gotowości do wykonywania ustawowych zadań Policji. KGP zauważył także, że przez okresy nieobecności skarżącego w służbie, jego obowiązki służbowe wykonywane były przez innych, zastępujących go funkcjonariuszy. Ponadto, długotrwała absencja policjanta wpływała negatywnie na organizację służby.
Odnosząc się do brzmienia art. 108 § 1 k.p.a., KGP wskazał, że organ pierwszej instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zwolnienie ze służby, dokonywane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o Policji, ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Podkreślił, że funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, dostrzegając jednocześnie konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie, rzecz nie tylko w długotrwałych nieobecnościach funkcjonariusza w służbie, lecz ich negatywnych skutkach, uzasadniających rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na dyspozycyjność funkcjonariuszy. W przypadku braku tej cechy zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności. Sąd wskazał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi być oczywiście wynikiem jego zawinionego czy niezgodnego z prawem działania. Zdaniem Sądu, nieprzydanym dla służby staje – przykładowo – funkcjonariusz, którego stan zdrowia uniemożliwia pełne wykorzystanie dla ważnych interesów służby. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność dobrze pełnionej przez niego służby, czy otrzymanych wyróżnień. Długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych, co może dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków.
Sąd wyjaśnił, że organ nie dokonał zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na stan zdrowia. Organ nie kwestionował zwolnień lekarskich skarżącego, dokonał natomiast ustaleń, co do tego, że nieobecność skarżącego w służbie negatywnie wpływa na realizację zadań, powodując przy tym dodatkowe obciążenie pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto, ograniczenie zdolności do służby wykluczało pełnienie przez skarżącego funkcji, które pozostawały kluczowe z punktu widzenia wykonywania zadań przez daną jednostkę Policji.
Sąd stanął na stanowisku, iż ww. okoliczności przemawiały za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto, zdaniem Sądu, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu o zwolnieniu jest związane z potrzebą jak najszybszej ochrony interesu publicznego, którym jest interes służby. Chodzi przy tym o zapewnienie możliwie maksymalnej efektywności działania Policji. Na powyższe kwestie – w ocenie WSA w Warszawie - bezpośrednio przekłada się dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
I. naruszenie przepisu prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w postaci przyjęcia, iż zwolnienie skarżącego ze służby jest zgodne i odpowiada ważnemu interesowi służby, podczas gdy absencja chorobowa nie może stanowić podstawy do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego;
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w postaci przyjęcia, iż nieobecność skarżącego negatywnie wpływa na realizację zadań w służbie, powodując przez to dodatkowe obciążenie pozostałych funkcjonariuszy, podczas gdy absencja skarżącego nie wypłynęła negatywnie na funkcjonowanie służby, a tym bardziej na obowiązki pozostałych funkcjonariuszy;
III. naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w postaci niepodjęcia przez Sąd wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, poprzez całkowite pominięcie faktu zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym wniosków dowodowych, a nie przeprowadzonych przez organ administracyjny.
Skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku. Kasator wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Kwalifikowaną postać naruszeń przepisów postępowania stanowią przesłanki nieważności postępowania, wyliczone taksatywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, nie będąc w tym zakresie związany granicami zaskarżenia. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Tak więc postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organy administracji publicznej w art. 77 § 1 k.p.a., stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 449). Z art. 77 § 1 należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek gromadzenia materiału dowodowego i dokonania oceny jego wartości dla sprawy spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 540/12; wyrok WSA w Warszawie z 28 grudnia 2012 r., VIII SA/Wa 652/12).
Obowiązek organu administracji publicznej rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z brzmieniem art. 80 k.p.a. Przepis ten statuuje bowiem zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności (por. Wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11).
Zarówno przepis art. 77 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 80 k.p.a. nie normuje postępowania przed sądem pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie weryfikuje prawidłowość dokonania tych ustaleń przez organy administracji. Tym samym, sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie zastępuje on organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej jest konkretna norma proceduralna, zawarta w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie sformułowano zarzutu, który wskazywałby na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Natomiast wytyk naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skierowano bezpośrednio do Sądu, zarzucając Sądowi niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, co nie może zostać uznane za prawidłowe opracowanie zarzutu. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną.
Nie mógł również przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu – w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku – sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Wbrew wywodom skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s. 367, vide H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu.
Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Choć ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby", to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Należy zatem mieć na względzie realnie istniejące przyczyny albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.
Wprawdzie funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak domaga się tego skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Należy również zauważyć, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Zatem nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.
Skarżący od 1 lipca 2018 r. był [...]. Pełniąc służbę w tej jednostce w latach 2018-2023 przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie [...] dni, tj. w 2018 r. – [...] dni, w 2019 r. – [...] dni, w 2021 r. – [...] dni oraz od [...] kwietnia 2022 r. do [...] kwietnia 2023 r. - 356 dni, co bezspornie wynika z akt sprawy.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie jest możliwe uznanie, iż ww. okoliczność pozostaje bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Niewątpliwie bowiem, prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem winny być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał brak dyspozycyjności. Dodatkowo, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, istotnym jest też, że skarżący, został uznany za niezdolnego do wykonywania służby na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym, tj. kontrolera ruchu drogowego. Lekarz zalecił skarżącemu wykonywanie pracy biurowej, w pomieszczeniach. Po dokonaniu analizy stanu wakatów, organ stwierdził, że brak jest stanowiska, które – w świetle orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z 19 kwietnia 2023 r. – mógłby zająć skarżący.
Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny.
Warto również zauważyć, że organ nie czynił, nie będąc do tego uprawnionym, ustaleń co do zasadności wystawionych zwolnień lekarskich. Nie badał przyczyn absencji chorobowych skarżącego, jak i ich związku ze służbą. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Organy orzekające w sprawie rozważały także kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie zasługuje na podzielenie. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.
Skarżący pomijał powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że skoro brak było stanowisk, na których skarżący mógłby bezpiecznie realizować zadania służbowe, przy założeniu, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za zdrowie i życie funkcjonariuszy w trakcie ich realizacji i nie może działać w sprzeczności ze wskazaniami lekarskimi, co do warunków pełnienia służby, dalsze pełnienie służby przez skarżącego w Policji nie było możliwe. Ważny interes służby przemawiał zatem za rozwiązaniem z nim stosunku służbowego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Jednocześnie dostrzegając, że sentencja zaskarżonego wyroku zawiera błąd w oznaczeniu organu, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował tę oczywistą omyłkę pisarską korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 156 § 3 p.p.s.a.