Pełny tekst orzeczenia III OSK 1719/21

III OSK 1719/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 3/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-05-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/19 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od A.K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A.K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 17 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako "DIAS"), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej jako "p.w.KAS") złożył A.K. (dalej jako "skarżąca") propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.
Powyższą propozycję skarżąca przyjęła, zaznaczając, że przyjęcie propozycji jest bezpośrednio implikowane obecnym kształtem przepisów ustaw dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej oraz sytuacją osobistą i życiową skarżącej.
Pismami z dnia 30 i 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej i umożliwienia powrotu do służby.
W odpowiedzi, pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. DIAS wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom właściwych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie p.w.KAS nie ma charakteru decyzji.
Pismem z dnia 11 września 2018 r. nazwanym przez stronę "Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu", pełnomocnik skarżącej wezwał DIAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi na to wezwanie DIAS podniósł, że nie doszło do zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej, lecz na mocy przepisu szczególnego jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.
Następnie pismem z dnia 27 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie, domagając się zobowiązania DIAS do zaprzestania bezczynności w sprawie i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
W takich okolicznościach skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uznał, że skarga jest zasadna.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na niewydaniu w stosunku do skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby w oparciu o przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wymaga zatem ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, po stronie organu istniał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS zawierają regulacje dotyczące sytuacji funkcjonariuszy służby celnej oraz pracowników w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza regulacji przyjętych w p.w.KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku, o którym mowa w ust. 1 art. 170 p.w.KAS, traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).
Mając na uwadze okoliczności związane ze stosunkiem służbowym skarżącej WSA w Lublinie wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca, będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS. Pismem z dnia 17 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu. W tym samym piśmie poinformowano skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w który zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia.
Pismo obejmujące propozycję zatrudnienia nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Ponadto po złożeniu przez skarżącą oświadczenia o przyjęciu propozycji zatrudnienia organ nie wydał żadnej decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Według organu obowiązek wydania takiej decyzji nie wynika z obowiązujących przepisów, gdyż w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia, z mocy prawa, to jest art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS następuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy.
Ze stanowiskiem tym Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza służby celno-skarbowej, ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby pozwala na poddanie tej decyzji, w zakresie jej formalnoprawnych oraz materialnoprawnych podstaw, kontroli w trybie administracyjnym, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Według regulacji zawartej w art. 169 p.w.KAS, w szczególności zaś ust. 4 – 7 tego artykułu, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która może być poddana kontroli w toku administracyjnym, a następnie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie też z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef KAS, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 276 ust. 3). Na mocy art. 276 ust. 5 ustawy o KAS do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.KAS skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie, nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.
Wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na daty wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 up.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
W świetle art. 276 ust. 2 i 3 ustawy o KAS funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zwalniani ze służby w "zwyczajnym trybie" otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw faktycznych i prawnych zwolnienia oraz, tym samym, nabywają uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji – najpierw przed organami KAS, a następnie przed sądem. Natomiast skarżąca takiej decyzji nie otrzymała. Przy przyjęciu stanowiska organu, skarżąca byłaby pozbawiona gwarancji wynikających z zakończenia stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej, której prawidłowość może być poddana przewidzianej w przepisach prawa kontroli.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
Z tych względów WSA w Lublinie uznał, że DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ, który złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i art. 149 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania, że DIAS pozostaje w bezczynności wyrażającej się w braku wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej. Zdaniem organu, WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem z p.w.KAS wynika, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący przyjął propozycję zatrudnienia, następuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym organ nie dopuścił się bezczynności;
2. art. 171 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 170 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego oraz nawiązanie stosunku pracy. Zdaniem organu, wykładnia pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy przyjęta przez WSA w Lublinie jest niewłaściwa, została dokonana niezgodnie z brzmieniem p.w.KAS, w tym art. 171 ust. 1 i art.169 ust. 4. Wykładnia taka pociąga za sobą powstanie dwóch funkcjonujących jednocześnie obok siebie stosunków prawnych - służbowego oraz pracowniczego dotyczących tej samej osoby. Prawidłowa wykładnia powyższego pojęcia prowadzi do wniosku, iż przekształcenie przewidziane w art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS to modyfikacja (zmiana) stosunku służbowego w stosunek pracy stanowiąca czynność prawną dwustronną. W procesie tej modyfikacji dokonywanej poprzez przyjęcie propozycji pracy nie występuje odrębne zdarzenie prawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, które (zdaniem Sądu) powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej;
3. art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że sformułowanie zmieszczone w art. 170 ust. 3 p.w.KAS "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby" pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a także że w przypadku skarżącego następuje wygaśnięcie stosunku służbowego, który to stosunek uległ przekształceniu w stosunek pracy. Zdaniem organu, wskazane przepisy nie nakazują wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a jedynie stanowią o zrównaniu sytuacji prawnej funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie przepisów ustawy o KAS, z tymi, których stosunek służby wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.KAS, w zakresie skutków tego zwolnienia a nie formy w jakiej owo zwolnienie powinno nastąpić. W sytuacji występującej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wygaśnięciem stosunku służbowego lecz z przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej .
Z ostrożności procesowej organ zarzucił również naruszenie art. 151 P.p.s.a, poprzez brak zastosowania w następstwie uwzględnienia skargi i błędnego uznania, że DIAS pozostaje w bezczynności wyrażającej się poprzez brak wydania decyzji na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, w przypadku przyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia i w konsekwencji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy .
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie lub oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację przedstawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem procesowym z dnia 22 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy i przedstawienie następującego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy przekształcenie stosunku służby w wyniku przyjęcia propozycji zatrudnienia w trybie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, wiąże się z obowiązkiem wydania aktu administracyjnego w postaci decyzji?".
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W związku z brakiem odpowiedzi od stron postępowania, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 P.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność, co też uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał swoją kognicję do rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem przyjął, że skoro dotyczy bezczynności organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej to jest właściwy do jej rozpoznania. Sąd pierwszej instancji nie nadał jednak odpowiedniej wagi temu, że skarżąca otrzymała propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, którą przyjęła. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.
Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2017, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).
Trafnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd pierwszej instancji wywiódł z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaśnięciu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że stosunek służbowy skarżącej wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ obciąża obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS interpretowany zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z tak przedstawionym poglądem nie sposób się jednak zgodzić, bowiem wynika on przede wszystkim z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS.
Zauważyć trzeba, że pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (pub. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w. uchwale "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. I to od organu zależało, z której możliwości w stosunku do danego funkcjonariusza skorzystał. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wskazano w uchwale przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.
Nadto zwrócić należy uwagę, że argument o konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu również doczekał się oceny w powyżej przywołanej uchwale NSA. Jak w niej wskazano, ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej, kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika.
Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącej propozycji służby, to nie pozostawał także w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne zatem było zobowiązanie go w postępowaniu sądowoadministracyjnym do wydania takiej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdzając obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej, rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 8 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., ponieważ nie był właściwy do jej rozpoznania.
Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego, którego sprawa dotyczy, składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Warunkiem skorzystania z tej instytucji jest niepodzielanie przez skład orzekający stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. Ta bowiem uchwała dotyczy kwestii związanych z rozpoznawaną sprawą. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca, składając wniosek o skorzystanie z instytucji uregulowanej w przytoczonym powyżej przepisie, nie przedstawiła argumentów, które skłoniłyby skład orzekający w niniejszej sprawie do odstąpienia od oceny prawnej zagadnienia wyrażonego we wskazanej powyżej uchwale. W myśl art. 15 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że uchwały takie podejmowane są na gruncie niejednoznacznie sformułowanych przepisów mogących skutkować istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym odbieganie treści uchwały od językowej interpretacji przepisów regulujących określone zagadnienie prawne oraz odmienność tezy uchwały od (części) dotychczasowego orzecznictwa nie może przesądzać o nieprawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia i przemawiać sama z siebie za zastosowaniem instytucji uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz DIAS w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącej, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.