III OSK 1681/25

III OSK 1681/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 960/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-06-06
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/25 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2025 r., znak DOA-WPPOH.6331.1.2024.KP w przedmiocie zezwolenia na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 27 marca 2025 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 6 lutego 2025 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji, jednak wnosi skargę na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm. – dalej zwana "ustawą środowiskową"). Skarżąca podkreśliła, że jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej i prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody od 2003 r., a zatem więcej niż 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł
o odrzucenie skargi podnosząc, że Fundacja nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem nie posiada własnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, jak również nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, dalej zwanej "ustawą o ochronie przyrody") nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ustawy środowiskowej. Tym samym ocenę interesu prawnego i legitymacji procesowej skarżącej Fundacji należy oceniać według zasad ogólnych.
Zdaniem sądu pierwszej instancji materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Powyższy przepis nie zawiera odesłania do regulacji ustawy środowiskowej. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera także regulacji, która przyznawałaby szczególną legitymację skargową organizacji ekologicznej do zaskarżenia wydanej w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody decyzji w sposób analogiczny do art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej. Tym samym trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ustawy środowiskowej. W niniejszej sprawie skarżąca Fundacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie przysługuje jej legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Fundacja, zaskarżając postanowienie w całości. Wniosła o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nadto wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości UE ze wskazanymi w skardze kasacyjnej pytaniami prejudycjalnymi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:
- art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 33 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i ust. 3 tej ustawy w związku z art. 6 ust 3 i 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 ze zm.; dalej: "dyrektywa siedliskowa") w zw. z art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. 2003 Nr 78, poz. 706, dalej jako "Konwencja z Aarhus") - poprzez błędną wykładnię, w szczególności brak prounijnej wykładni, i uznanie, że postępowanie z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a w konsekwencji nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej, co spowodowało pozbawienie skarżącej prawa do skutecznej ochrony sądowej (legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego) w sytuacji, gdy wyżej wymienione przepisy wymagają zapewnienia szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości i przyznania uprawnień, jakie przysługują organizacji ochrony środowiska spełniającej wymogi ustanowione w art. 2 ust. 5 Konwencji z Aarhus, jeżeli wywodzi ona swoje prawa z prawa Unii, w tym przypadku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, w związku z art. 6 ust. 1 Sit. b) Konwencji z Aarhus, co doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi;
II. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi skarżącej, podczas gdy sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej i dokonać wykładni prounijnej - w zakresie w jakim jest to tylko możliwe - wskazanych przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które pozwalają na wszczęcie postępowania sądowego, w szczególności przesłanki "postępowania wymagającego udziału społeczeństwa", zgodnie z celami art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, w tym przypadku art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, żeby umożliwić takiej organizacji jak skarżąca zaskarżenie do sądu decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska, co skutkowałoby przyjęciem i rozpatrzeniem skargi;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku odniesienia się do zarzutów
i argumentów skarżącej opartej na prounijnej wykładni art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej, a także brakiem odniesienia się do przywołanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.,
a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na zasadność obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji przedwcześnie orzekł o odrzuceniu skargi
z uwagi na brak legitymacji skarżącej Fundacji.
Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Jak stanowi ust. 3, projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a także planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności
i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Z kolei art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, w porozumieniu z zarządcą terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie.
Należało jeszcze przytoczyć art. 35a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w przypadku działań przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do decyzji stosuje się odpowiednio przepisy art. 34 i 35.
W niniejszej sprawie, jak ustalił organ w zaskarżonej decyzji, decyzja Wójta gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach z 13 grudnia 2005 r. wydana została bez obowiązku wykonania raportu o odziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz przed włączeniem dolnego odcinka [...] do sieci obszarów Natura 2000, a więc organ ten nie mógł uwzględnić oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Nadto przedsięwzięcie to jest w trakcie realizacji, nie zaś na etapie planowania, a w ww. przepisach mowa jest o wyłącznie planowanych przedsięwzięciach. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie przeprowadzono więc "odpowiedniej oceny oddziaływania". Przedmiotem decyzji było m.in. udzielenie zezwolenia na realizację działań powodujących znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, a konkretnie zezwolenie spółce na dodatkowe piętrzenie wody na istniejącym progu rzeki w związku z budowa małej elektrowni wodnej. W decyzji organ na s. 28, odnosząc się do zarzutów dopuszczonego do udziału w postępowaniu administracyjnym Towarzystwa [...], wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Fundacja podniosła m.in., że organ wydał zgodę na działania znacząco negatywnie oddziałujące na obszar Natura 2000 i pominął przy tym udział społeczeństwa, który jest wymagany przynajmniej w zakresie umożliwienia udziału zainteresowanej społeczności, w tym organizacjom ekologicznym również w zakresie dostępu do sądu. Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę, przyjął za organem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ustawy środowiskowej.
Dokonując wykładni art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody należy dojść do wniosku, że zasadniczo dopiero po ustaleniu że dane przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na cele ochrony Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1, a więc po przeprowadzeniu odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie środowiskowej, o czym stanowi art. 33 ust. 3, można przejść do ustalenia przesłanek pozwalających na wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 2561/10, LEX nr 992529). W ramach przeprowadzania oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie środowiskowej, gdyby taka w sprawie miała miejsce, to udział społeczeństwa mógłby być wymagany, co mogłoby wynikać z art. 3 ust. 1 pkt 8) i art. 59 ustawy środowiskowej. Zatem wyżej powołane stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest trafne, bowiem postępowanie określone w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody może wymagać udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy.
Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, dlaczego w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy nie przeprowadził odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie środowiskowej, lecz pozostaje pytanie czy stanowisko organu jest trafne i co w sytuacji, w której organ niezgodnie z prawem pominąłby obligatoryjne przeprowadzenie takiej oceny w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, pominąłby również wymagany w sprawie udział społeczeństwa. Skarżąca Fundacja podniosła, że właśnie do takiej sytuacji doszło w sprawie i wywodziła swoją legitymację skargową z przepisu, który jej zdaniem powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, bowiem sprawa ta wymagała udziału społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa ocena legitymacji skarżącej Fundacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, powinna wynikać z przesądzenia następującej kwestii: czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją wymagany był w świetle prawa udział społeczeństwa. Bez rozstrzygnięcia tego problemu nie sposób w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że Fundacja ma legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi, która to wynika z art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej, czy też, że skarżąca Fundacja nie jest legitymowana do wniesienia skargi w sprawie, bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, a Fundacja nie ma legitymacji skargowej wynikającej z przepisów ogólnych. Dość lakoniczny wywód sądu pierwszej instancji, stanowiący w zasadzie powtórzenie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, okazał się na gruncie niniejszej sprawy wpadkowej niewystarczający. Na podstawie tego wywodu nie sposób ustalić jakimi przesłankami kierował się ten sąd, dochodząc do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 44 ustawy środowiskowej, a co za tym idzie, że Fundacja w sprawie nie ma legitymacji. Prawidłowo sąd ten powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2010/14, lecz fakt, iż art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej jest przepisem szczególnym i wobec tego nie powinien być intepretowany rozszerzająco nie oznacza, że nie może on znaleźć zastosowania do postępowania zakończonego na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Przesłankami zastosowania art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej jest bowiem wniesienie skargi przez organizację ekologiczną (jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji) od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Zatem jeżeli decyzja została wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, to takiej organizacji służy skarga. Sąd powinien więc w sposób przekonujący ocenić, że czy przedmiotowe postępowanie administracyjne wymagało w świetle prawa udziału społeczeństwa.
Sąd pierwszej instancji naruszył więc art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., bowiem nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Jednocześnie naruszył art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ co najmniej przedwcześnie odrzucił skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącej Fundacji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w szerszym zakresie, niż niezbędny, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to niewskazane. Podobnie, na obecnym etapie postępowania Sąd nie widział potrzeby zwracania się ze wskazanymi w skardze kasacyjnej pytaniami prejudycjalnymi do TSUE.
Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.