III OSK 1678/23

III OSK 1678/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 38/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-04-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1311
par 5 ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla  środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód  opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 38/23 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r., nr WI.703.147.15.2022.SW.at w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 38/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) z 16 listopada 2022 r., nr WI.703.147.15.2022.SW.at w przedmiocie wyeliminowania naruszeń.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka T. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.; dalej: i.o.ś.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd w subsumpcji) polegające na uznaniu, że ustalenia kontroli zostały wykonane w sposób prawidłowy i mogły stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego przez organ, podczas gdy zarządzenie pokontrolne wydano na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej nieprawidłowo i niezgodnie z licznymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym:
a) art. 9b ust. 2 i.o.ś. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców) z uwagi na fakt, iż ani spółce ani jej pracownikowi nie doręczono prawidłowo sporządzonego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz dopuszczono do przeprowadzenia kontroli osób niewymienionych w upoważnieniu,
b) art. 9a ust 1 i 2 i.o.ś. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców z uwagi na fakt, iż organ nie zastosował wskazanego przepisu i w konsekwencji rozstrzygnął wątpliwości faktyczne na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, co przejawiło się w zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego oraz jednocześnie w uznaniu nieznajdującym oparcia w materiale dowodowym, że wyłącznym źródłem zanieczyszczeń powodującym masową obecność sinic w jeziorze [...] jest skarżąca kasacyjnie,
c) § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311; dalej: rozporządzenie) z uwagi na fakt, że dokonanie poboru próbek oczyszczonych ścieków przez organ w miejscu niereprezentatywnym dla jakości tych ścieków, wbrew treści aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a następnie poczynienie ustaleń kluczowych dla sprawy w oparciu o wyniki tych niemiarodajnych próbek, jest nieprawidłowe,
d) § 2 pkt 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że doszło do oparcia ustaleń kontroli na wynikach badań próbek ścieków oczyszczonych stanowiących próbki jednorazowe, niestanowiących reprezentatywnych próbek złożonych proporcjonalnie do przepływu powstałych ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, w okresie doby, przez co wyniki analiz nie są w niniejszej sprawie miarodajne,
a tym samym ustalenia kontroli nie mogły stanowić podstawy do legalnego wydania zarządzenia pokontrolnego i nałożenia na skarżącą kasacyjnie jakichkolwiek obowiązków, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;
1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 285 oraz art. 83 ust. 1 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena naruszenia obowiązku zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem przez podmiot wprowadzający ścieki do środowiska, dokonywana przez organ, nie musi odbywać się zgodnie z zasadami przepisów wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, tj. zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia, a właściwy organ może dokonywać tej oceny całkowicie dowolnie, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie taka wykładnia wskazanych przepisów jest niedopuszczalna i narusza zasadę działania organów administracji publicznej w granicach i na podstawie prawa;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2.1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, przejawiający się w szczególności w nieodniesieniu się do okoliczności uzasadniających zarzuty zawarte w skardze i poprzestaniu wyłącznie na wybiórczym powtórzeniu niektórych ocen wyrażonych przez organ, który wydał kontrolowane zarządzenie pokontrolne;
2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. poprzez pominięcie, iż organ wydał zarządzenie pokontrolne w momencie, gdy było to bezprzedmiotowe z uwagi na nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązków, które spółka realizowała przed wszczęciem kontroli i realizuje je w dalszym ciągu;
2.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. poprzez pominięcie, iż organ w zarządzeniu pokontrolnym wskazał naruszenia w sposób zbyt ogólny, a termin realizacji obowiązków z niego wynikających - w sposób niewykonalny;
2.4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na niezawarciu wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia ani ich rzeczowego wyjaśnienia.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu wydanego przez organ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji spółka oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Zdaniem spółki organ nie dysponował ustaleniami, które pozwalałyby mu na wydanie zarządzenia o treści stwierdzającej istnienie naruszeń prawa po stronie skarżącej. Przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego okoliczności stanowią bowiem w jej ocenie wynik wyłącznie nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, której ustalenia nie mogły stanowić podstawy do legalnego wydania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji w zasadzie w całości zaniechał samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (pod względem tego, czy może on stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego) i poprzestał wyłącznie na bezrefleksyjnym powtórzeniu w uzasadnieniu wyroku ocen i stwierdzeń wyrażanych przez organ. Dlatego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji nie może się ostać.
Następnie wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszeń związanych z przedstawionym spółce upoważnieniem nr 100/2022 z dnia 11 kwietnia 2022 r. Sąd I instancji co prawda odniósł się do tego, że w jego ocenie A.T. oraz D.S. zostały prawidłowo upoważnione do przeprowadzenia czynności, jakich się podejmowały w czasie trwania kontroli, jednak pominął jednocześnie dalsze kwestie podnoszone w skardze i stanowiące uzasadnienie zarzutu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że podtrzymuje wielokrotnie już zgłaszane w toku postępowania nieprawidłowości w zakresie przedmiotu kontroli i miejsca kontroli, a także podtrzymuje zarzut braku stosownego upoważnienia dla D.S. Zauważono również, że organ, do czego Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, nie wskazał kto w dniu 3 maja 2022 r. dokonał poboru próbek ścieków odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem standardów oraz procedur, a przy tym prób niezwykle istotnych z punktu widzenia ustaleń kontroli.
Skarżąca kasacyjnie wskazała również, iż próbka pobrana w dniu 3 maja 2022 r. dostarczona została do laboratorium organu dopiero dnia 5 maja 2022 r. (co potwierdza sprawozdanie nr 23/LF/22-Z), a zatem aż 48 godzin po dacie jej poboru. Ponadto sprawozdanie z badania próbki (nr 23/LF/22-Z) jest rażąco niekompletne i nie zawiera elementarnych informacji. Sporządzający sprawozdanie nie wskazał daty poboru próbek, próbkobiorcy, metody pobierania próbek ani numeru protokołu pobrania próbek, co zdaniem skarżącej kasacyjnie potwierdza zastrzeżenia oraz wątpliwości zasygnalizowane przez spółkę co do sposobu poboru próbek na potrzeby kontroli.
W tym stanie rzeczy niezrozumiałym pozostaje dla skarżącej kasacyjnie, dlaczego tak rażąco wadliwie przeprowadzone ustalenia mogą stanowić podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego. Oczywistym bowiem dla skarżącej kasacyjnie pozostaje to, że tylko prawidłowo przeprowadzone ustalenia kontroli mogą stanowić podstawę do czynności wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podejmowanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1-3 i.o.ś. Sąd I instancji zaakceptował właściwie stan, na gruncie którego ustalenia organu w rozważanym zakresie nie poddają się absolutnie żadnej kontroli. Jednocześnie nie dostrzegł nieprawidłowości w tym, iż w oparciu o takie ustalenia organ sformułował wnioski i zastrzeżenia.
Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, wedle którego Sąd I instancji nie zauważył, iż przedmiotem zarzutu skarżącej kasacyjnie nie jest brak odpowiedniego uzasadnienia protokołu kontroli, a brak faktycznych działań zmierzających do zbadania źródła wystąpienia ewentualnego zanieczyszczenia jeziora [...] i w konsekwencji wydania nieprawidłowego zarządzenia pokontrolnego. Organ bowiem nie wykazał w żadnym stopniu, jakoby występowanie sinic w jeziorze było w jakikolwiek sposób spowodowane działalnością spółki. Już w toku kontroli spółka zwracała wielokrotnie uwagę organu na konieczność szerokiego i kompleksowego zbadania sprawy, w tym w obszarze identyfikacji wszelkich źródeł zanieczyszczenia mogących mieć znaczenie dla sprawy. W zakresie tym Sąd I instancji również poprzestał na powtórzeniu zapatrywań organu.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia oraz § 2 ust. 4 rozporządzenia, skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że Sąd I instancji ponownie poprzestał na odwołaniu się do treści protokołu kontroli i nie dokonał w tym zakresie samodzielnej subsumpcji powołanych przepisów do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Poprzestanie na wyjaśnieniu, że wyniki badań obu próbek (próbek jednorazowych) są "zbliżone" nie jest w ocenie skarżącej kasacyjnie wyjaśnieniem ani usprawiedliwieniem dla wydania wadliwego zarządzenia pokontrolnego, ani utrzymania go w mocy. W sposób całkowicie niezrozumiały Sąd I instancji uzasadnia odstąpienie od prawidłowych zasad poboru i badania prób wynikających z prawa tym, że organ w sentencji zarządzenia nie powołuje się na naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, a wyłącznie na nieprzestrzeganie obowiązku określonego w art. 83 ust. 1 Prawa wodnego.
Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane aż sześć miesięcy po zakończeniu kontroli i po przekazaniu protokołu kontroli, a także długo po wypełnieniu przez skarżącą kasacyjnie działań wymienionych w tym protokole (tj. zintensyfikowaniu kontroli dostawców ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych, realizacja specjalistycznego nadzoru nad procesem technologicznym pracy oczyszczalni ścieków, ustalenie reguły postępowania w sytuacjach kryzysowych dla pracy instalacji oraz realizacja projektu rozbudowy i modernizacji oczyszczalni ścieków zwiększający jej przepustowość do 8.000 RLM), Dlatego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zarzut wydania zarządzenia pokontrolnego w momencie, gdy było to już bezprzedmiotowe, zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że skarżąca kasacyjnie na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie tylko nie naruszała żadnych obowiązków nałożonych na nią w przepisach prawa albo decyzjach administracyjnych i nie narusza ich w dalszym ciągu, ale realizowała nałożone na nią obowiązki prawidłowo już przed wszczęciem kontroli. Dlatego wydanie zarządzenia pokontrolnego po upływie sześciu miesięcy po zakończeniu kontroli oraz w sposób nieprecyzyjny określający termin usunięcia stwierdzonych naruszeń, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie zasługuje na utrzymanie w mocy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie również uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do wszystkich kwestii spornych i nie zawarł w wyroku własnej oceny i analizy stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie można uznać, że skarżąca kasacyjnie została w sposób prawidłowy poinformowana o motywach rozstrzygnięcia, skoro analiza sprawy przedstawiona w uzasadnieniu wyroku sprowadza się do powtórzeń stanowiska tylko jednej ze stron. Ograniczenie przez Sąd I instancji rozważań w przedmiocie materialnoprawnych podstaw prawidłowości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wyłącznie do powtórzenia ocen wyrażonych przez organ, który wydał to zarządzenie pokontrolne, w sposób oczywisty bezpośrednio wpłynęło na kształt rozstrzygnięcia.
Pismem z 20 kwietnia 2026 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zarządzeniu pokontrolnym, a także w odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.; dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).
Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22).
Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23).
Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zważywszy że intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Sąd I instancji omówił ustalenia kontroli przeprowadzonej w okresie od 12 kwietnia 2022 r. do 27 maja 2022 r. w T. sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz wyjaśnił w sposób szczegółowy co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż zaskarżone zarządzanie odpowiada prawu.
Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji) polegające na uznaniu, że ustalenia kontroli zostały wykonane w sposób prawidłowy i mogły stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego przez organ, podczas gdy zarządzenie pokontrolne wydano na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej nieprawidłowo i niezgodnie z licznymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
We wskazanym zarzucie skarżąca kasacyjnie powołała liczne przepisy prawa, które – w jej ocenie – zostały naruszone przez organ wydający zarządzenie pokontrolne. Argumentacja przedstawiona zarówno w treści zarzutu, jak i w jego uzasadnieniu stanowi w istocie powielenie zarzutów podniesionych uprzednio w skardze do WSA. Podniesione w skardze okoliczności były już przedmiotem wszechstronnej i szczegółowej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji zarzut ten sprowadza się jedynie do polemiki z prawidłowymi ustaleniami i oceną prawną WSA, nie zawiera jednak argumentacji, która podważyłaby trafność zaskarżonego wyroku lub wskazywałaby na uchybienia w toku rozumowania Sądu I instancji.
Spółka nie podważyła także skutecznie stanowiska, że treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada ustaleniom poczynionym podczas kontroli.
Zdaniem spółki w niniejszej sprawie organ nie dysponował ustaleniami, które pozwalałyby na wydanie zarządzenia o treści stwierdzającej istnienie naruszeń prawa po stronie skarżącej kasacyjnie, a przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego okoliczności stanowią w jej ocenie wynik wyłącznie nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, której ustalenia nie mogły stanowić podstawy do legalnego wydania zaskarżonego aktu. Co więcej, zdaniem spółki, Sąd I instancji w całości zaniechał samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (pod względem tego, czy może on stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego) i poprzestał wyłącznie na bezrefleksyjnym powtórzeniu ocen i twierdzeń wyrażanych przez organ. Stanowisko to nie jest prawidłowe i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych naruszeń, biorąc pod uwagę ustalenia kontroli stanowiące podstawę ich uwzględnienia w zarządzeniu pokontrolnym, a także stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na zastrzeżenia spółki. W tym kontekście wypada też ponownie podkreślić, że w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21).
Z akt sprawy wynika, że WIOŚ przeprowadził w spółce kontrolę w okresie od 12 kwietnia 2022 r. do 27 maja 2022 r., działając na podstawie stosownego upoważnienia, a jej przebieg oraz poczynione ustalenia zostały utrwalone w protokole kontroli. W toku czynności kontrolnych stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony wód, w szczególności dotyczących jakości odprowadzanych ścieków, eksploatacji instalacji oraz przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia do protokołu kontroli zostały bardzo szczegółowo rozpatrzone przez organ i uznane za bezzasadne lub irrelewantne dla ustaleń kontroli. W konsekwencji, organ działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, wydał zarządzenie pokontrolne nakładające na spółkę obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonych naruszeń.
Oddalając skargę Sąd I instancji zasadnie wskazał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie prawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych, a jego treść pozostaje zbieżna z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli.
W odniesieniu do zarzutu braku prawidłowego upoważnienia oraz udziału osób nieuprawnionych, Sąd I instancji wskazał, że kontrola została wszczęta na podstawie upoważnienia z 11 kwietnia 2022 r., spełniającego wymogi art. 49 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców) oraz art. 9b ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w którym wskazano zarówno inspektorów prowadzących kontrolę, jak i inne osoby uczestniczące w czynnościach pomocniczych. W myśl art. 9c ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w kontroli prowadzonej przez inspektora mogą uczestniczyć inni pracownicy Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska lub wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska upoważnieni przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Z protokołu kontroli oraz protokołów oględzin wynika, że czynności kontrolne były wykonywane wyłącznie przez uprawnionych inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska, natomiast pozostali pracownicy – w tym pracownicy poznańskiego oddziału Centralnego Laboratorium Badawczego – uczestniczyli jedynie pomocniczo, w szczególności przy poborze próbek w ramach czynności technicznych. Ponadto osoba wskazywana przez skarżącą nie brała udziału w czynnościach kontrolnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, lecz wykonywała odrębne czynności interwencyjne, udokumentowane odrębnym protokołem oględzin.
W zakresie zarzutu niepełnego ustalenia stanu faktycznego, Sąd I instancji odwołał się do obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontroli obejmującego oględziny instalacji, wyniki badań próbek ścieków i wody, rejestru awarii oraz zeznania kierownika oczyszczalni. Na tej podstawie ustalono m.in. występowanie zaburzeń procesu oczyszczania (puchnięcie osadu, obecność piany i kożucha), awarie urządzeń, a także dopływ substancji zakłócających pracę instalacji. Sąd I instancji zasadnie uznał, że materiał był spójny i pozwalał na jednoznaczne wnioski. Wbrew twierdzeniom spółki (powtórzonym w skardze kasacyjnej), w protokole kontroli zawarto informacje o innych źródłach zanieczyszczeń, dlatego nie znajduje potwierdzenia zarzut, wedle którego organ przypisał spółce wyłączne źródło zanieczyszczeń. Z ustaleń kontroli wynika jednak dodatkowy dopływ ładunku zanieczyszczeń, pochodzący z nieodpowiednio oczyszczonych ścieków komunalnych z kontrolowanej oczyszczalni, słusznie zatem organ wskazał na istotny wpływ spółki w powstałe zagrożenie.
W zakresie zarzutów dotyczących poboru próbek ścieków, Sąd I instancji wskazał, że próbki pobrano zarówno w komorze pomiarowej, jak i przy wylocie ścieków do Kanału [...], zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311; dalej: rozporządzenie). Z protokołu kontroli oraz sprawozdań z badań wynikało, że wyniki obu próbek były zbliżone, co pozwalało na ocenę, że ścieki odprowadzane do środowiska nie różniły się istotnie od tych zmierzonych w instalacji. Wobec powyższego zgodzić należało się z Sądem I instancji oraz organem, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż pobór próbek nastąpił w miejscu całkowicie niereprezentatywnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 4 rozporządzenia, Sąd I instancji wskazał, że próbki zostały pobrane przez inspektorów w trybie art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. w ramach czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia aktualnego stanu środowiska oraz sposób funkcjonowania instalacji. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że wymagania przewidziane dla średniej dobowej próbki zdefiniowanej w § 2 pkt 4 rozporządzenia odnoszą się do pomiarów o charakterze rozliczeniowym, wykorzystywanych do oceny spełniania warunków wprowadzania ścieków, natomiast nie determinują dopuszczalności wykorzystania próbek pobranych incydentalnie w toku kontroli wykonywanej w trybie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki, Sąd I instancji nie przyjął, iż organ może dokonywać oceny naruszenia obowiązku zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem w sposób dowolny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA rozróżnił dwa odrębne reżimy prawne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie.
Art. 285 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne) odnosi się do sytuacji stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, co powinno następować w oparciu o wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot zobowiązany zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Natomiast art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne ustanawia ogólny obowiązek zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem, którego naruszenie może być oceniane przez organ w toku prowadzonej kontroli. Dokonanie tego rozróżnienia było konieczne w świetle zarzutów skargi, które zdawały się utożsamiać oba te reżimy i pomijać różnice między nimi. Nie oznacza to jednak przyjęcia przez Sąd dopuszczalności dowolnej oceny naruszenia obowiązku zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem przez podmiot wprowadzający ścieki do środowiska. Skoro w niniejszej sprawie organ nie stwierdzał naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 285 ustawy Prawo wodne, lecz oceniał realizację obowiązku wynikającego z art. 83 ust. 1, to nie był związany rygorami dotyczącymi sposobu prowadzenia pomiarów przewidzianych dla podmiotu korzystającego z wód.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty sformułowane jako naruszenie przepisów postępowania, a dotyczące art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 117/24).
Odnosząc się jednocześnie do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniach od 12 kwietnia 2022 r. do 27 maja 2022 r. obejmowała okres od 1 lipca 2021 r. do 16 maja 2022 r. i to w tym przedziale czasowym stwierdzono konkretne nieprawidłowości. Dotyczyły one w szczególności zaniechania działań krótkoterminowych, które mogły realnie wpłynąć na ustabilizowanie pracy oczyszczalni i ograniczenie emisji zanieczyszczeń. Podnoszone przez spółkę działania, dotyczące m.in. prac konserwacyjnych na Kanale [...] czy odtworzenia wododziału na rowie [...] nie odnosiły się do zasadniczej przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości, jaką były zaburzenia procesu oczyszczania ścieków. Tym samym słusznie uznał organ, że działania te nie mogły prowadzić do przyjęcia, że obowiązek zapewnienia ochrony wód był w okresie objętym kontrolą realizowany prawidłowo.
Bez znaczenia dla oceny zasadności wydania zarządzenia pokontrolnego pozostaje również powoływana przez spółkę decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 1 grudnia 2022 r., albowiem dotyczy ona działań podjętych już po zakończeniu kontroli i została wydana na gruncie przepisów dotyczących szkód w środowisku. Nie wpływa ona zatem na ocenę nieprawidłowości stwierdzonych w okresie objętym kontrolą, które stanowiły podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane z opóźnieniem lub jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zbyt ogólnego określenia naruszeń oraz niewykonalności nałożonych obowiązków wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne zostało oparte na szczegółowych ustaleniach (wskazanych już wyżej), zawartych w protokole kontroli, w którym precyzyjnie opisano stwierdzone uchybienia oraz ich przyczyny. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nałożył obowiązki o charakterze iluzorycznym lub niemożliwym do realizacji.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na zarządzenie pokontrolne, nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.