III OSK 167/26

III OSK 167/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 137/25 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-11-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1, 2, 6 ust 1 pkt 3 lit f, 13, 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Lu 137/25 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w L. na bezczynność A. sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada
2025 r., sygn. akt II SAB/Lu 137/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy B. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca" lub "B.") na bezczynność A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako "A." lub "spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1
i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku zobowiązał A. do załatwienia wniosku B. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 czerwca 2025 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. II. sentencji wyroku stwierdził, że A. dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku B. z dnia 30 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; w pkt. III. stwierdził, że bezczynność A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt. IV. zasądził od A. na rzecz B. zwrot kosztów postępowania.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
B. wnioskiem z dnia 18 grudnia 2024 r. zwróciła się do A.
o udostępnienie: 1. rejestru uchwał Zarządu, Rady Nadzorczej i Zgromadzenia wspólników za lata 2022-2024, 2. regulaminu Zarządu oraz Regulaminu organizacyjnego spółki (lub innego dokumentu określającego strukturę wewnętrzną i zakres odpowiedzialności w poszczególnych działach/stanowiskach), 3. informacji czy w spółce prowadzony jest rejestr umów, jeśli tak to w jakim zakresie.
A. w dniu 31 grudnia 2024 r. w drodze korespondencji elektronicznej udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek o następującej treści: 1) spółka nie prowadzi rejestru uchwał Zarządu i Rady Nadzorczej. Rejestr uchwał Zgromadzenia Wspólników jest dostępny w aktach KRS Spółki (Sprawozdanie z działalności Zarządu), 2) spółka nie wprowadziła regulaminu zarządu. W załączeniu przesłano regulamin organizacyjny spółki, 3) spółka prowadzi rejestr umów w zakresie podstawowym.
Kolejnym wnioskiem z dnia z dnia 30 czerwca 2025 r. B. zwróciła się do A. o udostępnienie posiadanego przez spółkę rejestru umów za okres od 1.1.2021 r.
A. w odpowiedzi z dnia 1 lipca 2025 r. na powyższy wniosek stwierdziła, że nie ma obowiązku prowadzenia rejestru umów, wskazując, że rejestr umów stanowi dokument wewnętrzny.
Na skutek dalszej korespondencji stron, A. pismem z dnia 16 lipca 2025 r. podtrzymała swoje stanowisko dodając, że wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżąca ponagliła spółkę, wskazując, że "Rejestr umów zawiera informacje o wydatkowaniu pieniędzy publicznych i gospodarowanie mieniem komunalnym".
W kolejnym piśmie z dnia 30 lipca 2025 r. A. stwierdziła, że "wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powtórzyła też uprzednio zajęte stanowisko, że obowiązek prowadzenia rejestru umów na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych wejdzie w życie z dniem 1 stycznia
2026 r. i będzie dotyczył tylko jednostek sektora publicznego, do których to jednostek A. nie należy.
B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność A. w zakresie załatwienia jej wniosku z dnia 30 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wystąpiła o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku o informację publiczną - udostępnienia rejestru umów.
WSA w Lublinie uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie A. przed upływem ustawowego terminu 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), tj. przed upływem 14 lipca 2025 r., odpowiedziała na powyższy wniosek, to stanowisko spółki, wedle którego to stanowiska nie miała ona obowiązku prowadzenia rejestru umów, a rejestr umów stanowiąc dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu skarżącej, należało uznać za błędne.
Następnie WSA w Lublinie stwierdził, że w sytuacji powstania sporu co do charakteru żądanej informacji właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego była skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany był ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostawał wobec niego bezczynny.
Odnosząc się szerzej do oceny prawidłowości działań A., Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie, w kontrolowanej sprawie dostępu do informacji publicznej żądana przez B. informacja miała charakter informacji publicznej. W tym zakresie Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Co więcej, jak wynika z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.
Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie miały znaczenia dla kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, twierdzenia spółki, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do prowadzenia rejestru umów w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych (jak wskazywała spółka przepisy te nie nakładały na nią takiego obowiązku).
W tej części uzasadnienia Sąd I instancji wyraził pogląd prawny, że informacja dotycząca sposobu ewidencjonowania umów (w tym ich ewidencjonowania w rejestrze umów, czy też przy zastosowaniu każdego innego sposobu rejestrowania umów lub przy użyciu dowolnego urządzenia ewidencyjnego), o ile ewidencjonowanie to dokumentuje dane o zawartych, przez utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego spółkę prawa handlowego, umowach dotyczących gospodarki komunalnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679), stanowi informację publiczną, tzn. informację związaną z funkcjonowaniem i wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej.
Z tego też względu WSA w Lublinie nie zgodził się ze stanowiskiem A., że sporny rejestr nie podlega udostępnieniu z uwagi na wewnętrznych charakter (dokumentem wewnętrzny spółki). Sąd zwrócił bowiem uwagę, że z jednoznacznego brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p wynika, że wszelkie - co do zasady - rejestry prowadzone przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną.
Co więcej, ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne, gdyż w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów.
W konsekwencji Sąd I instancji zobowiązał A. do załatwienia wniosku B. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, przy czym stwierdził, że bezczynność spółki nie była bezczynnością kwalifikowaną – bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreślił w tym miejscu swoich rozważań Sąd I instancji, spółka odniosła się do wniosku B. bez jakiejkolwiek zwłoki. Działanie spółki nie było zatem wyrazem lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy, lecz wynikało z błędnej oceny żądanych informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A., reprezentowana przez adwokata.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez oddalenie skargi B. w całości. Alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz od skarżącej B. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 1 ust. 1 w zw.
z art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f, art. 13 i art. 16 u.d.i.p. przez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w związku z udostępnieniem informacji publicznej skarżącemu, w sytuacji gdy żądane przez skarżącego informacje nie były informacjami publicznymi i nie podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie i nierozstrzygnięcie kwestii tego czy wniosek strony dotyczył informacji publicznej oraz pominięcie stanowiska organu wskazującego na to, że rozpoznawany wniosek nie jest informacją publiczną co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ pozostaje w bezczynności pomimo tego, że organ nie był zobowiązany do udzielania żądanych informacji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Podstawowym zarzutem naruszenia przepisów postepowania skarżąca kasacyjnie uczyniła zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. (co zostało doprecyzowane na ostatniej stronie skargi kasacyjnej), zgodnie z którym: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Zarzut ten został postawiony w powiązaniu z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., określającym wymogi, które ustawodawca postawił wobec treści uzasadnienia wyroku, a następnie - w dalszym powiązaniu - z przepisem art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa z kolei uprawnienie orzecznicze sądów administracyjnych w przypadku stwierdzenia, że organ jest w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1394/22, Legalis nr 3235530). Jeszcze raz trzeba zatem podkreślić, że przepis ten oznacza zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł w całości rozstrzygnięcie sprawy na aktach administracyjnych, które sprowadzały się przede wszystkim do wniosku B. o dostęp do informacji publicznej oraz do zajętego, w odpowiedzi na ten wniosek stanowiska organu. Co więcej, Sąd dokonał oceny wniosku B. z dnia 30 czerwca 2025 r. mając na względzie znajdujący się wcześniejszy wniosek B. z dnia 18 grudnia 2024 r. i przede wszystkim punkt 3 udzielonej przez A. odpowiedzi na ten wniosek, z której wprost wynikało, że spółka prowadzi rejestr umów. Unormowanie zamieszczone w treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego. Oznacza to, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 852/25, Legalis nr 3309992).
Natomiast skarżąca kasacyjnie sformułowanym zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie usiłuje zarzucić Sądowi I instancji błędną ocenę żądanych informacji jako informacji publicznych i w istocie przenosi postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów u.d.i.p – na grunt przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wskazuje na to w sposób oczywisty zarzucany sposób naruszenia przepisów postępowania, który, w ocenie skarżącej kasacyjnie, miałby polegać na ich niewłaściwej wykładni i zastosowaniu "co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ pozostaje w bezczynności pomimo tego, że organ nie był zobowiązany do udzielenia żądanych informacji".
Jak wskazano powyżej zarzut naruszenia został postawiony w powiązaniu
z dwoma innymi przepisami procesowymi, a mianowicie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z uzasadnienia tego wyroku wynika pełna spójność toku rozumowania sądu z materiałem dowodowym zawartych w aktach sprawy. Uzasadnienie zawiera też bezpośrednie odniesienie się Sądu I instancji do stanowiska A., w którym skarżąca kasacyjnie odmawiała żądanym przez B. informacjom waloru informacji publicznych, z wyjaśnieniem przyczyn, dla których stanowisko to było zdaniem Sadu I instancji błędne.
Wreszcie w uzasadnieniu znalazły się powody zobowiązania A. do załatwienia wniosku B., które wymagały zastosowania przez WSA w Lublinie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mimo braku bowiem powołania przez skarżącą kasacyjnie tej jednostki redakcyjnej przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., z łącznego zastawienia treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne zobowiązanie jej do rozpatrzenia wniosku B., właśnie zgodnie z treścią pkt 1 przywołanego przepisu. Przepis ten nie mógł być też, z przyczyn przytoczonych powyżej następstwem uchybienia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Zobowiązanie A. wynikało z analizy i oceny wniosku B. i stanowiska skarżącej kasacyjnie, które w obydwu tych przypadkach miało swoje jednoznaczne źródło w aktach administracyjnych. Z kolei sam przepis art. 149 § 1 pkt 1 nie został powiązany – jako samodzielny zarzut - z przepisami prawa materialnego, a tylko wtedy podlegałby on ocenie w zakresie zarzutu błędnej kwalifikacji prawnej żądanych informacji jako informacji publicznych. Art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak tzw. przepis wynikowy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz podstawa ta musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu.
W sprawie doszło zatem i do nieskutecznego powiązania art. 133 § 1 p.p.s.a
z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i do braku powiązania samodzielnie postawionego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego, w tym przypadku z konkretnym przepisem lub przepisami u.d.i.p.
Z powyższych przyczyn postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania NSA uznał za nieskuteczne, co w rezultacie oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważył też przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W dalszej konsekwencji pozwoliło to na rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W tym zakresie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f, art. 13 i art. 16 u.d.i.p. okazały się również niezasadne.
W ocenie NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył ww. przepisy i prawidłowo przyjął, że żądana przez B. od spółki (skarżącej kasacyjnie) informacja w postaci rejestru umów miała charakter prawny informacji publicznej.
Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie poza sporem w sprawie był status A. jako podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej. Skarżąca kasacyjnie jako spółka prawa handlowego jest formą organizacyjno-prawną prowadzenia gospodarki komunalnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy o gospodarce komunalnej. W myśl tego przepisu, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast sama gospodarka komunalna, to wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (por. art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Jak stanowi zaś art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Tym samym informacje o takich zadaniach własnych jednostek samorządu terytorialnego, ich wykonywaniu oraz formach i sposobach ich wykonywania mieszczą się w pojęciu informacji o sprawach publicznych. Oczywistym również jest, że świadczenie usług publicznych odbywa się także na zasadach umownych, co na gruncie niniejszej sprawy potwierdziła sama spółka – udzielając w odpowiedzi na pierwszy wniosek B. informacji, że "prowadzi rejestr umów w zakresie podstawowym".
Należy jedynie przypomnieć, że "wśród prawnych form działania administracji publicznej (ale również innych podmiotów wykonujących zadania publiczne – przyp. NSA) są czynności cywilnoprawne przybierające formę umów cywilnoprawnych. Zwrócił na to uwagę NSA, choć niebezpośrednio, w wyroku z dnia 31 stycznia
2018 r. (I OSK 1227/16, Legalis nr 1757767), ujmując takie umowy jako prawne formy działania administracji. Uznał, że przedwstępne umowy użytkowania i dzierżawy gruntów zawarte przez gminę są informacją publiczną "przede wszystkim dlatego, że dotyczą one gospodarowania posiadanym przez gminę mieniem komunalnym. Bez znaczenia jest to, że nie są to umowy stanowcze" (por. Wojciech Wiktorowski "Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej na przykładzie ochrony danych osobowych (prywatności osoby fizycznej) i nadużycia prawa do informacji publicznej" (w:) Węzłowe problemy jawności w społeczeństwie informacyjnym, red. nauk. Grzegorz Sibiga, Przemysław Szustakiewicz, Uczelnia Łazarskiego 2025).
W rezultacie rejestru wskazanych przez spółkę umów, zważywszy na jasną
i jednoznaczną regulację ustawy o gospodarce komunalnej, nie sposób wyłączyć spoza zakresu prawa do uzyskania informacji publicznej w postaci "prowadzonego rejestru" przez podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rejestr taki to nic innego jak zasady funkcjonowania spółki komunalnej. Rejestr systematyzuje i porządkuje zawierane przez spółkę umowy w ramach jej działalności (użyteczności publicznej). Odzwierciedla zatem określony zakres działalności publicznej wykonywanej przez spółkę komunalną właśnie poprzez wiążące ją zobowiązania umowne. Z tego powodu rejestr ma walor informacji publicznej w tym znaczeniu, że dokumentuje działalność publiczną spółki w zakresie bardziej ogólnym, zbiorczym, ale, co równie istotne daje jednocześnie podstawę do udzielenia informacji w zakresie bardziej szczegółowym (konkretnym) – np. konkretna umowa i konkretnie wydatkowane lub uzyskiwane w związku z jej realizacją środki publiczne - oczywiście z możliwymi i przewidzianymi w u.d.i.p., na zasadzie wyjątku, ograniczeniami.
Toteż, wbrew stanowisku, skarżącej kasacyjnie, WSA w Lublinie prawidłowo uznał, że już sam rejestr umów prowadzony przez spółkę komunalną – A. - (a według przedmiotu ustawy przez samą jednostkę samorządu terytorialnego – por. ponownie art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), stanowi informację publiczną, a odmienne w tej kwestii stanowisko spółki uczyniło ją podmiotem bezczynnym w zakresie udzielenia takiej informacji, tj. informacji żądanej wnioskiem B. z dnia 30 czerwca 2025 r.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji