III OSK 1663/25

III OSK 1663/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 579/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2025-03-28
III OZ 583/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 10 października na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 579/24 w sprawie ze sprzeciwu A.S. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. postanawia, z urzędu, sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 579/24 w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejscu numeru sprawy: "nr [...]" wpisać prawidłowo: "nr [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 579/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu A.S. i G.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew: oddalił sprzeciw.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 22 marca 2023 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęła anonimowa informacja o podejrzeniu nielegalnej wycinki drzew w miejscowości [...]. W dniu 27 marca 2023 r. pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną w terenie i potwierdzili wycinkę drzew na działce [...] obręb [...]. Na terenie przedmiotowej działki pozostały jedynie pieńki drzew, które zostały pomierzone na możliwie najwęższej wysokości od gruntu. Dokonano pomiarów 175 pni drzew, w tym 90 sztuk modrzewi, 27 sztuk świerku, 17 sztuk sosny, 41 sztuk brzozy. Z wizji sporządzono dokumentację fotograficzną każdego pieńka oraz mapę określającą lokalizację przedmiotowych pni. W dniu 28 marca 2023 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz wyznaczono oględziny, które wyznaczono na dzień 14 kwietnia 2023 r.
W trakcie oględzin stwierdzono usunięcie wszystkich pieńków, które zostały mierzone w dniu 27 marca 2023 r. W trakcie oględzin obecna była właścicielka działki A.S. Drugi właściciel działki – G.S. był nieobecny na oględzinach. W trakcie oględzin właścicielce przedstawiono wymiary drzew, które zostały pomierzone w dniu 27 marca 2023 r. A.S. nie zgodziła się z pomiarem drzew wykonanym w dniu 27 marca 2023 r. przez pracowników organu. Ponadto stwierdziła, że drzewa zostały posadzone w celu "plantacji" na pozysk choinek dla celów własnych, a "plantacją" zajmował się mąż G.S.
Wójt zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wymierzył A. i G. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 778 647,00 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 90 sztuk modrzewi, 27 sztuk świerku, 17 sztuk sosny, 41 sztuk brzozy z nieruchomości położonej w [...], działka nr [...] (pkt 1). Jednocześnie organ zobowiązał strony do uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia, w którym mniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2).
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 85 ust. 1 i art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako u.o.p.) i następnie przedstawił w tabeli 175 wierszy, a w każdym wskazał gatunek drzewa, jego obwód w najwęższym miejscu, -10% zgodnie z art. 89 ust. 4 u.o.p., opłatę za jego usuniecie oraz wysokość kary. Wójt wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330) stawka dla brzozy, modrzewia, sosny i świerku dla obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, do 100 cm wynosi 25 zł za 1 cm obwodu, a dla obwodu powyżej 100 cm stawka ta wynosi 30 zł za 1 cm obwodu. Zatem wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie wymienionych drzew wynosi 778 647,00 zł.
A.S. i G.S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji w całości - co do zasady i co do wysokości. Zarzucono, że w sprawie zostały naruszone przepisy u.o.p. oraz przepisy k.p.a., tj. w szczególności: art. 6, 7, 7a, 10 k.p.a. Zdaniem odwołujących się organ nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Decyzja jest nie tylko nieprawidłowa, lecz jej wydanie było co najmniej przedwczesne. W szczególności organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania stron, który w niniejszej sprawie był kluczowy. Skarżący wskazali, że wymierzona kara za usunięcie drzew "bez wymaganego zezwolenia" została oparta o art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż na wycinkę drzew w niniejszej sprawie nie było wymagane zezwolenie z uwagi na treść art. 83f ust. 1 pkt 3a i 4 u.o.p. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 10 u.o.p. kar za usunięcie drzew nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15. Kar nie stosuje się także za wycinkę drzew, jeżeli została ona zgłoszona. Zdaniem skarżących organ I instancji nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie występują ww. okoliczności. Tymczasem takie okoliczności występują, co zwalnia strony z odpowiedzialności.
Przede wszystkim w lutym 2023 r. G.S., jako właściciel nieruchomości, na podstawie art. 83f ust. 4 u.o.p. zgłosił zamiar usunięcia drzew (głównie modrzew i świerk) z przedmiotowej działki nr [...]. Sprawa została zarejestrowana pod numerem [...]. W zaskarżonej decyzji organ tę okoliczność całkowicie pominął. Zgodnie z art. 83f ust. 6 u.o.p. w terminie 21 dni od zgłoszenia organ dokonuje oględzin w celu ustalenia nazwy gatunku drzewa oraz obwodów. Z oględzin sporządza się protokół. Po dokonaniu oględzin organ może, w terminie 14 dni od dnia oględzin w drodze administracyjnej zgłosić sprzeciw. W niniejszej sprawie zaś organ nie dokonał oględzin w ww. terminie 21 dni (a przynajmniej strony nie mają w tym zakresie wiedzy) i nie sporządził protokołu. Zgodnie z ust. 9-10 w przypadku, gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni, a wydanie takiego postanowienia przerywa bieg terminu do dokonania oględzin. Takie postanowienie wobec zgłaszającego też nigdy nie zostało wydane. Otrzymał on jedynie informację z ogólnym pouczeniem o obwodach drzew. Nie było to jednak postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Skoro zatem organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania objętego ww. zgłoszeniem, nie może on obecnie nakładać kary na właścicieli nieruchomości.
Po drugie skarżący zarzucili, że Wójt nie dokonał w sprawie istotnych ustaleń: jakie jest było przeznaczenie działki nr [...] oraz sposób jej zagospodarowania; jaki był charakter nasadzeń, czy stanowiły one las/ plantację; jakie były powody usunięcia drzew; czy na wycinkę drzew w ogóle było potrzebne zezwolenie; czy za wycinkę drzew objętych sprawą nalicza się opłaty za usunięcie; czy w niniejszej sprawie - jeżeli opłata w ogóle się należy - należy stosować opłatę w podwójnej czy w pojedynczej wysokości. Skarżący przypomnieli bowiem, że w art. 86 pkt 1, 9 i 10 u.o.p. wyliczone są sytuacje, w których nie nalicza się opłat za usunięcie. Skarżący przypomnieli również treść 89 ust. 1 u.o.p. i wskazali, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew w przypadkach, o których mowa w art. 83f ust. 1 u.o.p., w tym pkt 3a i 4. To z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.o.p., a jeżeli już to kara ta mogłaby być ustalona tylko w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia by było.
Następnie podniesiono, że pismem z dnia 10 maja 2023 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w terminie 7 dni. Ww. zawiadomienie zostało im doręczone 24 maja 2023 r., w związku z czym termin do zapoznania się z aktami sprawy i do przedstawienia stanowiska w sprawie upływał 31 maja 2023 r. W dniu 29 maja 2023 r. A.S. stawiła się w Urzędzie Gminy w celu zapoznania się z aktami i otrzymała informację, że w sprawie już została wydana decyzja administracyjna w dniu 26 maja 2023 r. Tym samym decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., w tym w szczególności art. 10 k.p.a. Skoro organ wyznaczył stronom termin do zapoznania się z aktami sprawy, to nie mógł wydać decyzji przed jego upływem. Zatem w praktyce strony nie miały możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wypowiedzenie się w sprawie było szczególnie istotne i uzasadnione w celu przedstawienia przeznaczenia nieruchomości, charakteru nasadzeń i przyczyn usunięcia drzew.
Wreszcie skarżący przypomnieli swoje stanowisko zawarte w ich piśmie z dnia 31 maja 2023 r., tj. zakwestionowali spis drzew, które miały zostać wycięte, w tym ich wymiary. Stwierdzili ponadto, że dokumentacja fotograficzna nie pozwala na ustalenie obwodów drzew, nie wiadomo z jakiej odległości zdjęcia zostały wykonane, brak jest jakiejkolwiek skali porównawczej. Wskazali również, że przeznaczenie działki nr [...] oraz sposób jej zagospodarowania - charakter nasadzeń pozwalał na wycinkę drzew zgodnie z przepisami u.o.p. bez zezwolenia i bez zgłoszenia, a przedmiotem niniejszego postępowania powinno być w pierwszej kolejności ustalenie tego przeznaczenia i charakteru nasadzeń. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących przeznaczenia działki i nasadzeń oraz przesłuchanie G.S. na okoliczność przeznaczenia, celu i charakteru nasadzeń, liczby, rodzaju i rozmiaru drzew znajdujących się na działce, itp. Skarżący podnieśli, że wycinka drzew była dopuszczalna nie tylko z uwagi na przeznaczenie działki/ charakter nasadzeń, ale także dlatego, że organ nie wniósł sprzeciwu co do usunięcia drzew po zgłoszeniu zamiaru wycinki dokonanym przez G.S.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 lutego 2023 r. G.S. złożył wniosek o wydanie zezwolenia ma usunięcie drzew w miejscowości [...] na działce [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę o treści art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis stanowi o tym, jakie drzewa nie wymagają uzyskania zezwolenia na usunięcie. Poinformowano także, że w przypadku drzew, których obwód jest wyższy od wskazanego w tym przepisie należy do Urzędu Gminy dostarczyć mapę/szkic z zaznaczonymi drzewami planowanymi do wycinki. Następnie Kolegium przypomniało, że w dniu 27 marca 2023 r. upoważnieni pracownicy organu sporządzili protokół z wizji lokalnej na ww. działce potwierdzający wycinkę 175 sztuk drzew. Do protokołu sporządzono dokumentację fotograficzną. W konsekwencji wszczęto z urzędu postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że odwołanie jest zasadne, aczkolwiek nie z powodu wszystkich podniesionych zarzutów. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 83 ust. 1 pkt 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wyjaśniając, że z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] oraz jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ ten wymierzył karę pieniężną za usunięcie drzew, których usunięcie wymaga uzyskania zezwolenia na ich wycinkę. Kolegium wyjaśniło więc, że wbrew twierdzeniom odwołujących się zaskarżoną decyzję nie objęto drzew, które mogą zostać usunięte w trybie zgłoszenia, czyli drzew, które zdaniem odwołujących zostały w trybie zgłoszenia usunięte z nieruchomości.
W dalszej kolejności Kolegium przypomniało, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew z terenu danej nieruchomości. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych na przedmiotowej działce należącej do odwołujących się dokonali oni wycinki 175 drzew. Powyższych ustaleń dokonano w ramach oględzin oraz wizji lokalnej przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy [...] w dniu 27 marca 2023 r. oraz w dniu 14 kwietnia 2023 r., z których sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Dowody zgromadzone w aktach sprawy świadczą niewątpliwie, że na działce stron postępowania doszło do usunięcia drzew. Zdaniem odwołujących się, organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. Z kolei organ stoi na stanowisku, że drzewa usunięto bez zezwolenia.
Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 10 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że Wójt skierował do stron pismo z dnia 10 maja 2023 r. zawiadamiające o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. W aktach brak jest jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia. Odwołujący się wskazują, że odebrali to zawiadomienie 24 maja 2023 r., przez co uniemożliwiono im w wyznaczonym terminie skorzystanie z prawa określonego w art. 10 k.p.a. Kolegium podniosło, że nie powinno ulegać wątpliwości, iż zaskarżoną decyzję należało wydać dopiero po upływie wyznaczonego w piśmie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się oraz zgłoszenie żądań.
Ponadto, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt odniesie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym przede wszystkim wyjaśni, czy odwołujący się wnosili zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew, na które powołują się w odwołaniu. Kolegium nie dostrzega bowiem w aktach administracyjnych sprawy żadnego pisma odwołujących się, które byłoby zgłoszeniem zamiaru usunięcia drzew złożonym w trybie art. 83f ust. 4 i ust. 5 u.o.p. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy należy także odnieść się do wniosków dowodowych, które zostały sformułowane w uzasadnieniu odwołania oraz przed wydaniem nowej decyzji zawiadomić strony o zakończeniu postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a.
Natomiast odnosząc się do zarzutu braku rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Natomiast w niniejszej sprawie strona postępowania nie wniosła o uzupełnienie decyzji co do elementów wskazanych w tym przepisie. Analiza wniosku o uzupełnienie decyzji wskazuje, że we wniosku tym postawiono jedynie pytania o udzielenie informacji w zakresie zastosowania wskazanych przepisów, a nie wyartykułowano w nim żadnego żądania. Organ II instancji stwierdził więc, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie bądź uzupełnieniu swojej decyzji.
A.S. i G.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium A.S. i G.S. wskazali, że organ II instancji uchylił - zgodnie z odwołaniem - decyzję Wójta Gminy [...], jednakże sprzeciw dotyczy niektórych zagadnień objętych uzasadnieniem tej decyzji. Zdaniem skarżących Kolegium bez uzasadnienia stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżoną decyzją nie objęto drzew, które mogą zostać usunięte w trybie zgłoszenia, czyli drzew, które zdaniem odwołujących się zostały w trybie zgłoszenia usunięte z nieruchomości. Przedstawione stanowisko jest całkowicie niejasne. Ponadto zauważono, że Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy brak jest dowodu zgłoszenia zamiaru wycinki drzew, na które powołują się skarżący. Tymczasem w aktach sprawy jest pismo G.S. z dnia 19 lutego 2023 r., które zawiera takie zgłoszenie. Co więcej, Kolegium nie odniosło się w swoim uzasadnieniu do wszystkich argumentów powołanych w odwołaniu, co oznacza, że nie wiadomo, w jakim dokładnie zakresie Wójt Gminy [...] ma procedować w sprawie. Wójt powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a nie tylko te, do których odniosło się Kolegium. W ocenie wnoszących sprzeciw powinno to zostać Wójtowi wyraźnie wskazane.
Oddalając sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że kontrolowana decyzja kasacyjna dotyczy kary pieniężnej za usunięcie drzew. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Kolegium słusznie zauważyło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (kwestię dopuszczalności ustalenia kary).
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji podziela pogląd organu odwoławczego, iż wydanie decyzji przez Wójta przed upływem terminu, w którym skarżący mieli prawo zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłosić ewentualne żądania jest sprzeczny z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, tj. zasadą czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.). Nie jest to wada, którą można by "naprawić" na etapie postępowania drugoinstancyjnego, bowiem – jak wynika z akt sprawy – skarżący przedstawili swoje stanowisko w piśmie złożonym w terminie (choć, jak się okazało, nie z winy skarżących, już po wydaniu decyzji), a z ich pisma jednoznacznie wynika, że pozostały wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania dowodowego oraz do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł. Już to powoduje, że gdyby Kolegium rozstrzygnęło sprawę w zakresie szerszym niż organ I instancji, to naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.
Po drugie zaś, również należy przyznać rację Kolegium w tym, że postępowanie wyjaśniające nie zostało zakończone, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, jaki charakter miało znajdujące się w aktach sprawy pismo G.S. z dnia 19 lutego 2023 r. zatytułowane "Wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew", w którym opisał stan zadrzewienia działki. Następnie organ ustali skutek odpowiedzi organu na ww. pismo i dopiero wówczas będzie można prowadzić rozważania na temat tego, czy doszło do usunięcia drzew bez zezwolenia, a jeśli tak, to czy należy ustalić karę czy też w sprawie będą miały miejsce wyjątki, o których mowa w przepisach u.o.p.
Opisane nieprawidłowości postępowania poprowadzonego przez organ I instancji słusznie zatem czynią decyzję Wójta przedwczesną i będą skutkowały ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ w zakresie wskazanym przez Kolegium.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca A.S. (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 64e ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, że istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa w stosunku do Skarżącej A.S., podczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, mimo że organ I instancji nie rozpoznał wcześniej wniosku A.S. o uzupełnienie decyzji;
2) naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 111 § 2 kpa przez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo decyzję organu I instancji, mimo że organ I instancji nie rozpoznał wcześniej wniosku A.S. o uzupełnienie decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają mimo wszystko prawidłowości kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwu.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wyżej opisanych standardów.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, z uwagi na fakt, że podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Za prawidłowy uznać należy wyrok Sądu I instancji, którym oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2024 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 maja 2023 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazać należy, że z treści uzasadnienia decyzji uchylającej, od której skarżąca wniosła sprzeciw jednoznacznie wynika, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 10 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji pismem z dnia 10 maja 2023 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, jednocześnie w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia. Co więcej, skarżąca wskazuje, że odebrała zawiadomienie w dniu 24 maja 2023 r., zaś organ I instancji wydał decyzję w dniu 26 maja 2023 r., co uniemożliwiło skarżącej w wyznaczonym terminie skorzystanie z prawa określonego w art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że decyzja organu I instancji powinna zostać wydania dopiero po upływie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań.
Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., III OSK 2619/22, Legalis). Trafnie podniósł Sąd I instancji, że jak wynika z akt administracyjnych skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w piśmie złożonym w terminie wynikającym z art. 10 k.p.a., ale jednocześnie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a z ich pisma jednoznacznie wynika, że pozostały wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania dowodowego oraz do których organ I instancji w ogóle się nie odniósł.
W konsekwencji w realiach kontrolowanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niewątpliwie prawo do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się oraz zgłoszenia żądań ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższa konkluzja uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w rezultacie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, w szczególności za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. Działania skarżącej, do których ten zarzut został odniesiony, są niezrozumiałe. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie konieczne elementy. Przepis art. 111 § 1 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, ponieważ uzupełnienie może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Skarżąca osobiście wystąpiła z wnioskiem na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., jednak wobec jednoznacznej kompletności decyzji nie było jasne, w jakim zakresie jej uzupełnienie miałoby nastąpić, tym bardziej, że przedmiotowy wniosek został sformułowany w postaci pytań: "1) Czy zastosowanie w sprawie ma art. 89 ust. 1 ochrony przyrody w zakresie, w jakim stanowi on, że w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty administracyjnej, karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było? 2) Czy należy obniżyć karę o 50% na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody" 3) Czy usunięcie drzew nie podlega pod przepisy art. 83f ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody?". W tym stanie rzeczy brak wydania postanowienia z art. 111 § 1b k.p.a. nie może być traktowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zupełnie bezzasadne należało w konsekwencji uznać stwierdzenie skarżącej, jakoby w ogóle miał nie rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji była decyzją kompletną, została ona skutecznie doręczona, a wniesione od niej odwołanie zostało rozpoznane. Procedura więc w tym kontekście była prowadzona prawidłowo przez organy administracji.
Jednocześnie wyraźnego podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 k.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji. Innymi słowy, szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał sprzeciw skarżącego kasacyjnie za niezasadny.
W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Natomiast stosownie do treści art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1. sentencji wyroku z urzędu sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie prawidłowego numeru sprawy toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].