III OSK 1648/25

III OSK 1648/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Sz 159/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2025-04-23
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art, 184 w zw. z art. 182 §  1 i §  3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 159/25 o odrzuceniu skargi A.K. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [....] 2014 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 159/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi A.K. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...[ 2014 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], w pkt I. odrzucił skargę, a w pkt II. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.
Pismem z 14 maja 2025 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 159/25. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 428; "ustawa o wojewodzie") w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że odrzucenie przez WSA w Szczecinie skargi z 30 marca 2024 r. skutkowało skonsumowaniem uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia RDOŚ i po odrzuceniu, z przyczyn formalnych skargi, skarżący kasacyjnie utracił już możliwość do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie skargi na zarządzenie RDOŚ, podczas gdy takie stanowisko narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu oraz jest wprost sprzeczne z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o wojewodzie. Ustawodawca przyjął bowiem, że w przypadku oddalenia skargi na akt prawa miejscowego, co następuje po merytorycznej ocenie skargi oraz tego aktu, jest niedopuszczalne wniesienie skargi na ten akt prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie doszło, co potwierdza sam Sąd I instancji, do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia RDOŚ. Skarga z 30 marca 2024 r. została bowiem przez Sąd I instancji odrzucona, tj. nie doszło do merytorycznej oceny legalności wydanego aktu prawa miejscowego, tylko wyłącznie z przyczyn formalnych WSA w Szczecinie odmówił rozpatrzenia skargi. W konsekwencji nie doszło do wystąpienia skutku o jakim mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o wojewodzie — skarga z 30 marca 2024 r. nie została bowiem oddalona. Przyjęcie, że oddalenie skargi o jakim mowa w tym przepisie miałoby być równoznaczne z odrzuceniem skargi jest niedopuszczalne oraz stanowi wykładnię contra legem zmierzającą do ograniczenia prawa skarżącego kasacyjnie do sądu oraz sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Zwrócić należy uwagę, że niedopuszczalność ponownej skargi w przypadku wcześniejszego oddalenia skargi na dany akt prawa miejscowego stanowi wyjątek, a ten zgodnie z dyrektywą wykładni exceptiones non sunt extendendae musi być interpretowany zawężająco. Skoro ustawodawca posługuje się wprost określeniem "oddalenie skargi" to nie może ono być tożsame także z odrzuceniem skargi;
2. art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że skarga z 9 lutego 2025 r. dotyczy naruszenia innego interesu prawnego niż skarga z 30 marca 2024 r. Skarga z 9 lutego 2025 r. dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w postaci naruszenia przez zarządzenie RDOŚ prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], które to naruszenie powstało po wniesieniu skargi z 30 marca 2024 r. W konsekwencji, przedmiotowa sprawa dotyczy innej sytuacji niż ta zawisła przed Sądem I instancji na skutek skargi z 30 marca 2024 r., bez względu na fakt, iż skarga ta nie została poddana merytorycznej ocenie przez WSA w Szczecinie. Nie może być tym samym mowy o odrzuceniu skargi z 9 lutego 2025 r. z uwagi na, jak przyjął to Sąd I instancji z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza, skonsumowanie przez skarżącego kasacyjnie uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia RDOŚ. Podkreślić należy, że art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, podobnie jak art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kreuje prawo do sądu, które to zostało ograniczone przez Sąd I instancji.
W związku z powyższym wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie podstawę orzeczenia Sądu I instancji stanowił art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Naruszenia powołanego wyżej przepisu w powiązaniu ze stosownymi przepisami nie zarzucono w skardze kasacyjnej, co stanowi jej poważne uchybienie konstrukcyjne.
W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że odrzucenie przez WSA w Szczecinie skargi z 30 marca 2024 r. skutkowało skonsumowaniem uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia RDOŚ i po odrzuceniu, z przyczyn formalnych skargi, skarżący kasacyjnie utracił już możliwość do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie skargi na zarządzenie RDOŚ, podczas gdy takie stanowisko narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu oraz jest wprost sprzeczne z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o wojewodzie. Powołany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 63 ust. 2 ustawy o wojewodzie.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z zaskarżonego postanowienia WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 159/25 wynika, że podstawy odrzucenia skargi w niniejszej sprawie nie stanowiła sama okoliczność odrzucenia poprzedniej skargi postanowieniem z 31 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 239/24. Sąd I instancji wprost wskazał, że: "Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że ponowna skarga na ten sam akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna, niezależnie od formalnego charakteru postanowienia Sądu z 31 lipca 2024 r. o odrzuceniu poprzedniej skargi, bo nie następuje to z powodu rzeczy osądzonej, a z uwagi na to, że uprawienie do zaskarżenia tego aktu zostało już niejako skonsumowane. Zatem, pomimo że odrzucenie poprzedniej skargi na przedmiotowe zarządzenie nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, to nie ulega wątpliwości, że wnosząc kolejną skargę, po odrzuceniu przez Sąd z przyczyn dotyczących warunków wyczerpania środka zaskarżenia, skarżący utracił już możliwość do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie skargi na te konkretne zarządzenie z [...] 2014 r.".
Zaskarżone zarządzenie należy do aktów prawa miejscowego i jako wydane przed dniem 1 czerwca 2017 r. wymagało wyczerpania szczególnego trybu zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma wykładnia art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepis ten stanowi: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".
Przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. stosuje się również do wydanych przed dniem w życie ustawy nowelizującej aktów prawa miejscowego zaskarżalnych na podstawie art. 63 ustawy o wojewodzie, ale w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. Oznacza to, że skarżący miał obowiązek przed wniesieniem skargi skierować do organu stosowne wezwanie (art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o wojewodzie, a następnie zachować termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest bowiem obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wydany przed 1 czerwca 2017 r. W niniejszej sprawie, skarżący pierwotnie wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które organ otrzymał w dniu 10 marca 2023 r., tj. przed wydaniem postanowienia z 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 239/24, a następnie ponowił je w piśmie z 1 lutego 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, a wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r. Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są takimi wezwaniami. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Skarżący kasacyjnie wystosował uprzednio wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie podjął nieskuteczną próbę wniesienia skargi na opisane na wstępie zarządzenie RDOŚ. Ponowne wniesienie w tej samej sprawie skargi jest niedopuszczalne z uwagi na niemożność skutecznego wyczerpania trybu zaskarżenia aktu prawa miejscowego.
Zarzut opisany w pkt II. petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawą odrzucenia skargi przez Sąd I instancji nie był brak u skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podstawą interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie jest niezmiennie prawo własności nieruchomości i jego ograniczenia wynikające z zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] 2014 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...].
Odnosząc się do części zarzutów skonstruowanych w oparciu o art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP przypomnieć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego występuje utrwalony pogląd, zgodnie z którym nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (zob. wyrok TK z 4.11.2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84, wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K. 21/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 109, wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.