III OSK 1645/25

III OSK 1645/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 31/25 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2025-07-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 2b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 5a
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Lu 31/25 o odrzuceniu skargi M. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Rady Miasta Lublin w zakresie podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatów radnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 9 lipca 2025 r., III SAB/Lu 31/25 odrzucił skargę M. J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Rady Miasta Lublin w zakresie podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatów radnych.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jest złożenie jej w sprawie, która należy do jego właściwości rzeczowej.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynności organu w rozpoznaniu skargi złożonej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.").
Przyjmując tę ocenę, Sąd orzekł że działanie administracji publicznej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można złożyć po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, co dodatkowo przemawiało za zasadnością odrzucenia skargi.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 2 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu państwa Unii Europejskiej w rozumieniu Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),
2. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC), poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE, co narusza normę art. 6 EKPC,
3. art. 47 Karty Praw Podstawowych (KPP), poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE, co narusza normę art. 47 KPP,
4. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. [pic]z art. 47 KPP, Art. 6 EKPC, Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w ten sposób, iż w składzie Sądu brała udział osoba nieuprawniona,
5. art. 174 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 227 k.p.a., poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż kontroli sądowej nie podlega bezczynność organu w podejmowaniu czynności związanych z rozpoznaniem ponaglenia na bezczynność organu, podczas gdy zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP niedopuszczalne jest ustanowienie procedur nie [pic]podlegających kontroli właściwego sądu ustanowionego ustawą,
6. art. 174 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, iż kontroli sądowej nie podlega bezczynność organu w podejmowaniu czynności związanych z rozpoznaniem ponaglenia na bezczynność [pic]organu, podczas gdy zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP niedopuszczalne jest ustanowienie procedur nie podlegających kontroli właściwego sądu ustanowionego ustawą, a sądy administracyjne sprawują nadzór nad procedowaniem "innych" spraw niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego,
7. art. 174 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez pominięcie, albowiem odróżnić należy stan gdy organ proceduje przewlekle od stanu gdy organ odmawia procesowania i nie podejmuje czynności świadomie. W tej drugiej z sytuacji nie mamy do czynienia z koniecznością ponaglenia organu, albowiem jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, (...) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
8. art. 174 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., poprzez chybioną wykładnię celowościową, albowiem odróżnić należy stan gdy organ proceduje przewlekle od stanu gdy organ odmawia procesowania i nie podejmuje czynności świadomie. W tej drugiej z sytuacji ponaglenie organu wydaje się działaniem zbędnym i wbrew wykładni celowościowej, która nakazuje wezwanie (ponaglenie) organu w celu uświadomienia mu przewlekłości postępowania, a czynność ta zdaje się zbędną gdy przewlekłość wynika z celowego odstąpienia od procedowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu wniesionej do WSA w Lublinie skardze, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, iż wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono
.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Część zarzutów skarżącego (tj. zarzut nr 1, 2, 3 i 4) sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości składu orzekającego w pierwszej instancji. Potencjalnie stanowią one przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na sprzeczność składu sądu z przepisami prawa (art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Z uwagi na to zarzuty te zostaną rozpatrzone w pierwszej kolejności.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jedynym zarzutem wobec składu Sądu orzekającego w pierwszej instancji są wątpliwości wobec prawidłowości procedury powołania sędziego wydającego orzeczenie.
Biorąc to pod uwagę, należy podkreślić, że badanie bezstronności i niezawisłości w kontekście prawidłowości powołania sędziego do pełnienia urzędu jest możliwe od 15 lipca 2022 r., gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Ten akt prawny wprowadził nową instytucję procesową umożliwiającą badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Instytucja ta została umiejscowiona we wszystkich aktach prawnych regulujących ustrój sądów, w tym w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a."). W obowiązującym stanie prawnym istnieje zatem instytucja umożliwiająca prewencyjne badanie bezstronności i niezawisłości sędziego, tj. wniosek, o którym mowa w art. 5a p.u.s.a.
Bezstronnym sędzią sądu administracyjnego jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w art. 18, art. 19 lub art. 285i § 2 p.p.s.a. Natomiast niezawisłość obejmuje swym zakresem bezstronność, ale także odnosi się do braku jakiegokolwiek podporządkowania sędziego w procesie sprawowania urzędu czynnikom administracyjnym, politycznym, ale także poglądom opinii społecznej. Sędzia jest podporządkowany jedynie Konstytucji oraz ustawom (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2024 r., II OZ 491/24).
Zgodnie z art. 5a p.u.s.a. badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności powinno zostać przeprowadzone przede wszystkim z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i z uwzględnieniem jego postępowania po powołaniu. Te dwa czynniki powinny być ocenione pod kątem tego, czy w okolicznościach sprawy, w której sędzia ma orzekać, z uwzględnieniem charakteru tej sprawy oraz z uwzględnieniem okoliczności dotyczących strony postępowania (z wyjątkiem organu administracji) standard niezawisłości lub bezstronności może być naruszony. Z powołanego przepisu wynika, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego muszą być uwzględnione łącznie z postępowaniem sędziego po powołaniu. Ustawodawca bowiem wskazując na te dwa czynniki użył koniunkcji. Ponadto te dwa czynniki ustawodawca powiązał z okolicznościami danej sprawy - konkretnie z jej charakterem oraz okolicznościami dotyczącymi podmiotu kwestionującego niezawisłość i bezstronność sędziego. Oznacza to, że przy ocenie zachowania standardu niezawisłości i bezstronności nie można oprzeć się jedynie na okolicznościach towarzyszących powołaniu sędziego. Tym samym podważenie niezawisłości lub bezstronności sędziego nie może opierać się jedynie na stwierdzeniu, że sędzia został powołany na wniosek KRS ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Konieczne jest powołanie innych jeszcze, wyżej wskazanych okoliczności (por. postanowienie Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r. III FSK 1339/23).
Przekładając powyższe na stan niniejszej sprawy należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, skarżący nie złożył wniosku o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu. Także w skardze kasacyjnej nie przedstawił zindywidualizowanej argumentacji poddającej w wątpliwość bezstronność i niezawisłość sędziego orzekającego w sprawie. Nie wyraził żadnych zastrzeżeń dotyczących postępowania po powołaniu oraz nie powołał się na charakter i szczególne okoliczności konkretnej sprawy. Argumentacja skarżącego ma charakter generalny i abstrakcyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność powołania sędziego na wniosek zakwestionowanej przez skarżącego "nowej KRS", nie stanowi wystarczającej podstawy do automatycznego zakwestionowania jego bezstronności i niezawisłości, a w konsekwencji stwierdzenia nieprawidłowej obsady sądu. Z uwagi na to Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 47 KPP, art. 6 EKPC, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawnym przewidzianym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Świadczy o tym przede wszystkim forma, jaką tego rodzaju pismo powinno przybrać. Dlatego obowiązek jej sporządzenia został powierzony profesjonalnym pełnomocnikom. W tym kontekście podkreślenia wymaga, jak zostało to już zaznaczone na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd kasacyjny co do zasady nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wymóg precyzyjnego przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz ich odpowiedniego uzasadnienia. Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika przygotowującego skargę kasacyjną jest takie sporządzenie pisma, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał domyślać się zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Podkreślenia przy tym wymaga, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz procesowego każdorazowo powinien być Sąd pierwszej instancji.
Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że w zarzutach nr 5-8 konsekwentnie zarzuca on naruszenie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. We wskazanym przepisie wymienione zostały podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie której strona skarżąca powinna formułować zarzuty w stosunku do podlegającego zaskarżeniu orzeczenia WSA. Z natury rzeczy Sąd pierwszej instancji nie stosował wyżej wymienionych przepisów, a w konsekwencji w sposób oczywisty nie mógł ich naruszyć.
Z podobnego powodu nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 227 k.p.a. Przepis ten wskazuje jakie kategorie spraw mogą być przedmiotem tzw. "skargi powszechnej". W toku rozpoznawania sprawy, Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanego przepisu, a zarzut jego błędnej wykładni nie został powiązany (poza przywołanym powyżej art. 174 § 1 p.p.s.a., do którego naruszenia – co zostało już wcześniej wyjaśnione – nie mogło dojść) z żadnym przepisem mającym zastosowanie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 3 § 2 ust. 8 i 9 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to w skardze kasacyjnej powinna zostać wskazana konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Art. 3 p.p.s.a. składa się z paragrafów i punktów, a nie jak wskazał skarżący z paragrafów i ustępów. Naczelny Sąd Administracyjny traktuje to jednak jako oczywistą pomyłkę pisarską, umożliwiającą rozpoznanie zarzutu.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia zarzutu – wskazany przepis jednoznacznie stanowi, że sąd administracyjny właściwy jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga powszechna, o której mowa w art. 227 k.p.a., została uregulowana w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie słusznie podkreślił zatem, że ewentualna bezczynność w rozpoznaniu tego rodzaju skargi, pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych.
Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że nawet jeżeli rozpatrywanie bezczynności w sprawach skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., należałoby do właściwości sądów administracyjnych, to zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przed skierowaniem skargi do sądu, skarżący nie wystosował ponaglenia. W myśl zasady clara non sunt interpretanda, rozważania skarżącego dotyczące wykładni funkcjonalnej tego przepisu, nie zasługują na aprobatę. Zastosowania w sprawie nie miał także art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż jak zostało to już wcześniej wyjaśnione, przedmiotem skargi nie był akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a bezczynność w rozpatrzeniu skargi powszechnej uregulowanej w art. 227 k.p.a.
Rozważania dotyczące poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem mają jednak wyłącznie hipotetyczny charakter, gdyż jak zostało to już podkreślone, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg związanych z ewentualnym nieprawidłowym rozpatrywaniem pism składanych na podstawie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezłożenie ponaglenia nie było zatem decydujące dla odrzucenia skargi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.