III OSK 1629/24

III OSK 1629/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Sz 970/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-03-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 647
art. 237, art. 239 pkt 2, art. 240, art. 241
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 970/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 11 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 970/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 11 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Starosta [...] (dalej także jako: "Starosta", "organ I instancji", "organ") decyzją z 19 lipca 2023 r., nr [...] zobowiązał Spółkę do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla Zakładu – sklepu z urządzeniami akumulatorowymi, elektrycznymi oraz spalinowymi na terenie nieruchomości nr [...] obr. [...] miasta [...].
Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał mu pismo wskazujące na uciążliwości hałasowe powodowane przez ww. Spółkę. Dla spółki nie została wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Podczas wizji przeprowadzonej na terenie zakładu i nieruchomości sąsiednich w aspekcie występowania uciążliwości hałasowych organ ustalił, że główną działalnością sklepu jest sprzedaż sprzętu typu urządzenia spalinowe, akumulatorowe, elektryczne oraz serwis tych urządzeń. Z wyjaśnień strony wynika, że czas pracy urządzeń serwisowanych wynosi 220 minut w ciągu roku. Organ uznał, że celowe jest zobowiązanie Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla zakładu, w którym użytkowane są urządzenia emitujące hałas celem wykonania pomiarów hałasu oraz wskazania rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie i ograniczenie odziaływania instalacji na środowisko. Sporządzona dokumentacja posłuży do oceny czy poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie. Termin sporządzenia przeglądu wyznaczono do dnia 31 października 2023 r.
Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 237 w zw. z art. 240 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy przepisy te znajdują zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że sprzedaż oraz serwis urządzeń może chociaż potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Organ odwoławczy (dalej też "SKO") decyzją z dnia 11 października 2023 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i zobowiązało Spółkę do sporządzenia przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji, prowadzonej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] oraz przedłożenia go organowi I instancji, w terminie trzech miesięcy od doręczenia decyzji.
Jednocześnie organ odwoławczy określił, że zakres przeglądu ekologicznego- przegląd ekologiczny winien zawierać:
- opis obejmujący rodzaj prowadzonej działalności, wielkość i usytuowanie obiektów, w których jest ona prowadzona wraz z informacją o stanie technicznym obiektów; powierzchnię zajmowanego terenu, rodzaj technologii - opis prowadzonej działalności, wykorzystywane obiekty i wykorzystywane urządzenia, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania prowadzonej działalności obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej;
- określenie oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności innej niż eksploatacja instalacji, w zakresie hałasu emitowanego do środowiska poprzez wykonanie pomiarów hałasu przez akredytowane laboratorium przy pracy podmiotu korzystającego ze środowiska (zobowiązanego) w najbardziej niekorzystnych warunkach (w tym przy otwartych drzwiach, poza pomieszczeniami podczas uruchamiania urządzeń spalinowych);
- opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu emitowanego do środowiska, tj. jakie środki organizacyjne, techniczne i technologiczne - z podaniem ich parametrów - należy zastosować aby wyeliminować negatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko;
- zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie;
- nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zgodnie z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 970/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wskazał, że istota sporu w sprawie dotyczy kwestii czy wobec wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, organ odwoławczy mógł, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 tj. z dnia 19 maja 2025 r.) dalej "p.o.ś", zlecić skarżącej Spółce wykonanie przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji oraz przedłożenia go Staroście w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.
Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami materialnymi (wskazanymi w treści uzasadnienia decyzji) m.in. z art. 237 i art. 241 ust. 1 p.o.ś.
Na wstępie, Sąd I instancji wskazał należy, że zgodnie z art. 241 ust. 1 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, to w myśl przepisu art. 237 p.o.ś. (stosownego odpowiednio w takiej sytuacji) organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać taki podmiot do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przy czym za podmiot korzystający ze środowiska – w myśl art. 3 ust. 20 p.o.ś. rozumie się m.in. przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz.24, 974 i 1570), m.in. osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Powyższe przepisy umożliwiają nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na podmiot, którego oddziaływanie na środowisko nie wiąże się z eksploatacją instalacji, ale wynika z działalności innej niż eksploatacja instalacji.
Wyjaśnić trzeba, że instytucja prawna przeglądu ekologicznego realizuje cele ustawowe zasad: prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1 p.o.ś.). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 p.o.ś.).
W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się zatem działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie w prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko.
U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości. Odkładanie sporządzenia przeglądu ekologicznego do momentu, kiedy negatywne oddziaływanie ujawni się, może spowodować sytuację, w której opanowanie tego negatywnego oddziaływania będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z zasadę prewencji. Sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z art. 237 p.o.ś. można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko.
Podkreślić przy tym należy, że art. 239 p.o.ś. daje organowi właściwemu w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego możliwość kształtowania we wskazany sposób zakresu przeglądu oraz metod badań i studiów. Dopuszczenie do ustalenia ograniczenia zakresu przeglądu określa art. 239 pkt 1 p.o.ś. Takie ograniczenie zakresu przedmiotowego może polegać na całkowitym wyłączeniu któregoś z elementów, jaki i wyłączeniu tylko niektórych elementów z danego punktu. Z kolei, możliwość uregulowana w art. 239 pkt 2 p.o.ś. pozwala organowi na doprecyzowanie wymagań, które dotyczą metody przeprowadzenia przeglądu.
Oznacza to, że organ w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Nie jest konieczne do zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska aby wystąpiły już jakiekolwiek negatywne skutki w środowisku.
W rozpatrywanej sprawie sporna działalność polega na sprzedaży detalicznej urządzeń, a także naprawy i konserwacji maszyn użytku domowego i ogrodniczego, w tym między innymi: pilarek, kos, kosiarek, nożyc do żywopłotu, wertykulatorów, przecinarek, traktorów ogrodowych. Z akt sprawy wynika, że na terenie sklepu uruchamiane są urządzenia elektryczne, natomiast urządzenia spalinowe emitujące hałas o dużym natężeniu uruchamiane są na zewnątrz budynku. Nieruchomość, na której prowadzona jest działalność położna jest w centrum miasta przy ulicy [...] obok terenów chronionych akustycznie, tj. zabudowy wielorodzinnej i zabudowy szeregowej, w której znajdują się lokale handlowo-usługowe wraz z częścią mieszkalną.
W ocenie Sądu zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że powyższe okoliczności wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko działalności prowadzonej przez Spółkę innej niż eksploatacja instalacji. Zobowiązanie Spółki do sporządzenia wyżej opisanego przeglądu nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem negatywnego oddziaływania na środowisko, jak również nie wywiera skutków dla samej działalności.
Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisu art. 237 w związku z art. 240 oraz art. 241 ust. 1 p.o.ś. i uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy obydwu instancji naruszyły:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego, i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, a także na nie wyjaśnieniu w sposób jasny i wyczerpujący podstaw i uzasadnienia wydanej decyzji, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a.,
b) art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez organ II Instancji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie nowej decyzji merytorycznej przez organ II instancji w oparciu o inny przepis niż rozstrzygnięcie organu I instancji przy braku zachowania tożsamości sprawy rozpoznawanej,
c) art. 10 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ II Instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez wydanie nowej decyzji na podstawie innych przepisów z jednoczesnym nałożeniem nowych obowiązków bez możliwości udziału skarżącego w przedmiotowym postępowaniu i braku możliwości uprzedniego wypowiedzenie się skarżącego w sprawie,
d) art. 139 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zakazu reformationis in peius i wydanie nowej decyzji przez organ II Instancji na niekorzyść strony skarżącej;
- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości, do powyższego doszło na wskutek błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 7, art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organ nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego, wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i 80 k.p.a., nie stanął na straży praworządności, czym naruszył art. 6 k.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 8 k.p.a., gdyż nie wzbudził zaufania do organów administracji publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania prowadzącego działalność Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko działalności innej niż eksploatacja instalacji oraz przedłożenia go Staroście w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji;
2) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów przez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanowiska organów czym doszło do:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 237 w związku z art. 239 pkt 2, art. 240 oraz art. 241 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że:
- w niniejszym stanie faktycznym przedmiotowe przepisy znajdują zastosowanie, podczas, gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż sprzedaż oraz serwis urządzeń chociażby potencjalnie negatywnie oddziałuje na środowisko,
- art. 239 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska daję podstawę organowi II Instancji do "doprecyzowania" obowiązków określonych w decyzji organu pierwszej instancji poprzez uchylenie w całości decyzji organu I Instancji i ponowne orzeczenie o nowych obowiązkach przez Organ II Instancji;
- wydanie nowej decyzji przez organ II Instancji po uchyleniu przez ten organ w całości decyzji organu I Instancji stanowi "doprecyzowanie" obowiązków określonych w art. 239 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 239 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyżej wymieniony przepis znajdzie zastosowanie.
Powyższe naruszenia dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowią podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej wynikające z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca Spółka oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy (SKO) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ II instancji oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie pomimo, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 237 p.o.ś., albowiem wykładnia tego przepisu przesądza o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego.
Zgodnie z art. 237 p.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". W piśmiennictwie wskazano, że "Ze sformułowania tego wynikałoby, że wystarczy powzięcie przez organ podejrzenia co do możliwości powodowania takiego oddziaływania, organ nie musi wykazywać, iż takie oddziaływanie ma miejsce. Tym niemniej podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się oprzeć na konkretnych okolicznościach je uzasadniających, organ takie okoliczności powinien więc wyraźnie wykazać. Organ nie musi mieć pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o «możliwość» ich wystąpienia. Przegląd ma być przeprowadzony właśnie po to, żeby te podejrzenia zweryfikować i sprawdzić, czy w rzeczywistości negatywne oddziaływanie nie występuje" (zob. M. Górski (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 701).
Pogląd ten ma potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że "Z treści art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2017/10, LEX nr 1138042). Przepis art. 237 p.o.ś. mówi bowiem o stwierdzeniu wystąpienia okoliczności (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., sygn. II OSK 1568/12, LEX nr 1410752).
Wyjaśnić należy, że instytucja prawna przeglądu ekologicznego realizuje cele ustawowe zasad: prewencji i przezorności uregulowanych w art. 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ust. 1 p.o.ś.). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości. Odkładanie sporządzenia przeglądu ekologicznego do momentu, kiedy negatywne oddziaływanie ujawni się, może spowodować sytuację, w której opanowanie tego negatywnego oddziaływania będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z zasadę prewencji. Sporządzając przegląd ekologiczny zgodnie z art. 237 p.o.ś. można zminimalizować szkodliwość i niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt III OSK 1423/21).
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 241 ust. 1 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, to w myśl przepisu art. 237 p.o.ś. (stosownego odpowiednio w takiej sytuacji) organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać taki podmiot do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przy czym za podmiot korzystający ze środowiska – w myśl art. 3 ust. 20 p.o.ś. rozumie się m.in. przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz.24, 974 i 1570), m.in. osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Powyższe przepisy umożliwiają nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na podmiot, którego oddziaływanie na środowisko nie wiąże się z eksploatacją instalacji, ale wynika z działalności innej niż eksploatacja instalacji.
Powyższe rozważania, na gruncie ustalonego stanu faktycznego przeczą zarzutowi skargi kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 237 p.o.ś., a tym samym nieprawidłowej subsumpcji. Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanowi "stwierdzenie okoliczności" wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji wykazały tę możliwość. Jak przedstawiono powyżej w treści rozumieniu art. 237 p.o.ś. wystarczającym jest stwierdzenie okoliczności, które powodują możliwość wystąpienia takiego negatywnego odziaływania. Przy czym nie chodzi w tym przypadku o stwierdzenie takich okoliczności, które w stopniu niebudzącym wątpliwości przesądzają o zaistnieniu negatywnego odziaływania instalacji na środowisko. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia takich okoliczności, które w stopniu niewątpliwym wskazują na negatywne odziaływanie instalacji na środowisko przeprowadzanie przeglądu ekologicznego staje się zbędne, a konieczne jest podjęcie innych czynności przewidzianych prawem celem wyeliminowania negatywnego odziaływania instalacji na środowisko. W rozpoznawanej sprawie w przypadku stwierdzenia, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu czy emisji spalin w środowisku zbędne byłoby przeprowadzanie przeglądu ekologicznego a należałoby wówczas zastosować unormowania zawarte w dziale V p.o.ś. dotyczącym ochrony przed hałasem.
Powyższe rozważania czynią też całkowicie bezzasadnymi pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, ze wskazaniem na artykuły 239 pkt 2, art. 240 oraz art. 241 p.o.ś. w zw. z art. art. 237 p.o.ś. Przepis art. 239 nie ogranicza możliwości reformatoryjnych organu odwoławczego, który w swych kompetencjach jako organ drugiej instancji również rozpoznaje sprawę w całości, a nadto rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawierało krótszy katalog nałożonych obowiązków i nie pogarszało sytuacji procesowej skarżącego, a już na pewno nie naruszało zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis art. 240 nie miał natomiast w sprawie zastosowania.
Powyższe rozważania wskazujące na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 237 p.o.ś. prawa materialnego, rzutują również na ocenę zasadności podnoszonych naruszeń przepisów postępowania, to jest art. 6. 7, 8, 10, 15, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i pozwalający na zastosowanie wskazanej powyżej normy prawa materialnego. Komparycja i uzasadnienie decyzji były prawidłowe a motywy rozstrzygnięcia poddawały się kontroli Sądu I instancji.
Istota podniesionych zarzutów i ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, który zdaniem autora skargi kasacyjnej nie został wyjaśniony w sposób pełny i wyczerpujący z uwagi na brak dokonania wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji dokonanie jego oceny w sposób błędny, wybiórczy i dowolny. Konstrukcja sformułowanych zarzutów pozwalała na ich łączne rozpoznanie.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Powyższe koresponduje z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego poczynionym przez organy administracji, co zostało również zweryfikowane i potwierdzone w rozważaniach Sądu I instancji.
Po drugie jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała wykazać żadnej ze wskazanych postaci naruszenia przepisów postępowania. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten odnosi się do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jest w pełni akceptowalne.
Po trzecie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełniają omawiane zarzuty skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie powołuje wprawdzie art. 151 p.p.s.a., jako wadliwie zastosowany przez Sąd I instancji jednak przedstawiona argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście ustalonego stanu faktycznego i poczynionych rozważań co do zastosowanych przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz w swojej argumentacji prawidłowo odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.