III OSK 1619/24

III OSK 1619/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 765/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-08
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 237 §	1, art. 244 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 765/23 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 765/23 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r., w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 10 listopada 2023 r. skarżący złożył dwa wnioski: w jednym z nich zwrócił się o przesłanie mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu wdrożonego pod koniec października 2023 roku na drodze [...] na odcinku od węzła T. do węzła L. W drugim zaś wniósł o niezwłoczną weryfikację organizacji ruchu na drodze [...] pomiędzy węzłami T. i L. pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, wskazując na występujące, jego zdaniem, nieprawidłowości na tym odcinku.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 29 listopada 2023 r. poinformował skarżącego, że droga ekspresowa [...] na odcinku od węzła L. do węzła T. jest w trakcie realizacji. Ciąg główny drogi został oddany do użytku na podstawie pozwoleń na użytkowanie: Decyzji nr [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r., Decyzji nr [...] z dnia 27 kwietnia 2023 r. Decyzji nr [...], Decyzji nr [...] z dnia 27 października 2023 r. Jednocześnie organ wskazał, że droga nie posiada jeszcze statusu drogi ekspresowej, dlatego wprowadzone ograniczenie prędkości dopuszczalnej wynosi 100 km/h. Przedmiotowe ograniczenie prędkości zostało powtórzone na drodze za pomocą znaków B-33 (100 km/h) z powodu wyniesionego oznakowania pionowego. Zarówno tablice kierunku i miejscowości, w tym znaki E-1, E-2, E-14 oraz znaki E-15d wskazujące numer drogi ekspresowej mogą wprowadzać kierowców w błędne przeświadczenie, że znajdują się na drodze ekspresowej. Znaki B-33 zostały wprowadzone w celu jasnego określenia, jaka prędkość jest obowiązująca na całym odcinku budowanej drogi ekspresowej. Jest to sytuacja tymczasowa do momentu wprowadzenia stałej organizacji ruchu, zakładającej ograniczenie prędkości jak dla drogi ekspresowej dwujezdniowej, które planowane jest w drugim kwartale 2024 roku.
W piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 lipca 2023 r. w zakresie przesłania mailem lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła L. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin na udostępnienie informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 10 listopada 2023 r. upłynął w dniu 24 listopada 2023 r. Jednak jak wskazał skarżący do dnia wniesienia skargi nie otrzymał on żadnej odpowiedzi od organu.
Skarżący podkreślił, że organ jest podmiotem zobowiązanym na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można zdaniem skarżącego traktować jako: "akademicki przykład informacji publicznej". Ponadto, skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał już kilka jego skarg na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosków o analogicznej treści, które były uwzględniane przez Sąd, a zatem tym bardziej dziwi nieprzestrzeganie przepisów i lekceważenie konstytucyjnych praw obywateli przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej z uwagi na to, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zaś skarga wywiedziona przez skarżącego wpisuje się w całokształt uporczywej działalności skarżącego. Organ zwrócił uwagę na rozbieżności w skardze J. M., który z jednej strony wnosi o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 10 lipca 2023 r., zaś w uzasadnieniu skargi powołuje się na wniosek z dnia 10 listopada 2023 r. Organ wskazał, że pomimo rozbieżności dat zweryfikował korespondencję wpływającą na adres mailowy organu, jednakże wniosków, na które powołuje się skarżący nie odnalazł. Choć w korespondencji mailowej organ odnalazł wiadomość od skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r., to w ocenie organu dotyczyła ona żądania dokonania niezwłocznej weryfikacji organizacji ruchu na omawianej drodze oraz poinformowania o wyniku tej weryfikacji i podjętych działań w tym zakresie. Dlatego w ocenie skarżącego wniosek ten nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że podanie skarżącego zostało rozpoznane, a organ udzielił odpowiedzi na przedstawione w nim wątpliwości, dlatego nie można zarzucać mu pozostawania w bezczynności.
Ponadto, organ wskazał, że działania skarżącego noszą znamiona pieniactwa nakierowanego na utrudnianie funkcjonowania organu i dlatego aktywność skarżącego nie zasługuje na jakąkolwiek ochronę prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 765/23 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r., w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie niesporne było, że organ należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, zaś informacja, której żądał skarżący - projekt organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła . - miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) lub udziela informacji po terminie do jej wydania (art.13 ust. 1 ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył w dniu 10 listopada 2023 r., a więc 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zachowany, gdyż organ na złożony wniosek zareagował dopiero w dniu 29 listopada 2023 r.
Sąd I instancji dodał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku i wskazał, że z treści złożonego przez skarżącego pisma istotnie nie wynikało, że wniosek jest składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak skarżący w podaniu wskazał jednocześnie wyraźnie, że domaga się przesłania mu projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła L., co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dowodzi intencji skarżącego i narzuca wynikający z niej tryb postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z żadnego przepisu ustawy o dostępie do informacji nie wynika nadto, że we wniosku należy zaznaczyć, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji podkreślił, że to rolą organu jest ustalenie, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji publicznej oraz czy organ dysponuje taką informacją.
Sąd I instancji uznał, że skoro organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uznać należy, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 listopada 2023 r., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność stwierdzono, gdyż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, co legło u podstaw przekroczenia ustawowego terminu udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, a choć postępowanie organu było wadliwe, to nie sposób zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucić organowi złą wolę. Nadto, Sąd I instancji zauważył, że zwłoka organu w udostępnieniu żądanej informacji nie nastąpiła ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie błędne przyjęcie, że za pismem z dnia 10 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła L., podczas gdy takie żądanie w żaden sposób nie wynika z literalnego brzmienia pisma z dnia 10 listopada 2023 r.;
b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie błędne przyjęcie, że mamy do czynienia z wnioskiem, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy w istocie jest to wniosek, o którym mowa w dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 244 § 1 w związku z art. 237 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd niewłaściwego terminu na rozpoznanie wniosku skarżącego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w warunkach rozpoznawanej sprawy błędnie odczytał treść żądania skierowanego przez skarżącego do organu, bowiem nie sposób z niej wywieść, że przedmiotem żądania jest "udostępnienie projektu organizacji ruchu z wnioskiem o przesłanie lub udostępnienie wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła L.". Jak zaznaczył organ skarżący kasacyjnie, żądanie skarżącego, w jego literalnym brzmieniu, sprowadza się do uprzejmej prośby "o niezwłoczną weryfikację organizacji ruchu na drodze [...] pomiędzy węzłami T. i L. pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami". Organ skarżący kasacyjnie podkreślił wiec, że skoro skarżący swym żądaniem nie obejmował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co wprost wynika z literalnego brzmienia tego żądania, to niespornie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej obarczone jest błędem, którego źródłem jest przeprowadzenie przez Sad I instancji nienależytej kontroli sprawy.
Organ skarżący kasacyjnie dodał, że w warunkach literalnego brzmienia wniosku skarżącego, uznać należało, że mamy do czynienia z wnioskiem, o którym mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jak błędnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby Sąd I instancji dokonał należytej kontroli, to niespornie wywiódłby, że mamy do czynienia z żądaniem, które w myśl art. 244 § 1 w związku z art. 237 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno być załatwione nie później niż w terminie miesięcznym. Uwzględniając zaś, że żądanie skarżącego organ rozpoznał po upływie 19 dni, niespornie nie było w sprawie podstaw do przypisywania organowi bezczynności.
Dodatkowo, organ skarżący kasacyjnie podkreślił niekonsekwencję Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie, który z jednej strony stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w postaci projektu organizacji ruchu, a z drugiej strony uznaje, że rzeczone udostępnienie informacji nastąpiło pismem z dnia 29 listopada 2023 r., w sytuacji gdy w piśmie tym organ nie udostępnił skarżącemu żadnego projektu organizacji ruchu, a wyłącznie udzielił wyjaśnień dlaczego zostały wprowadzone poszczególne znaki na drodze [...], co w pełni wyczerpywało żądanie skarżącego zawarte w podaniu z dnia 10 listopada 2023 r.
W piśmie z dnia 23 maja 2024 r. zatytułowanym "opinia" skarżący zwrócił uwagę na to, że skarżył bezczynność Dyrektora warszawskiego oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, do którego zresztą skierował swój wniosek, zaś Sąd I instancji stwierdził bezczynność centralnego organu tej instytucji. Ponadto, skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczynił błędne ustalenia odnośnie do tego, że jego wniosek został załatwiony, gdyż zarówno z informacji posiadanych przez skarżącego, jak i ze stanowiska organu wynika, że warszawski oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie przesłał skarżącemu projektu organizacji ruchu dla wskazanego odcinka drogi [...].
W związku z powyższym w ocenie skarżącego wyrok Sądu I instancji wymaga zmiany w zakresie prawidłowego wskazania organu, który pozostaje w bezczynności oraz co do zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego obejmującego przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu. Ze względu na skomplikowanie sprawy skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jej błędną konstrukcję.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej, na podstawie których organ skarżący kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem o wadliwości tych zarzutów świadczy ich błędna konstrukcja.
Zarówno na podstawie pierwszego, jak i drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Pierwszy zarzut organ skarżący kasacyjnie uzasadnia nienależytym wykonaniem obowiązku kontroli, a w efekcie błędnym przyjęciem, że pismem z dnia 10 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła T. do węzła L., podczas gdy takie żądanie w żaden sposób nie wynika z literalnego brzmienia pisma z dnia 10 listopada 2023 r. Natomiast drugi zarzut uargumentowano nienależytym wykonaniem obowiązku kontroli, a w efekcie błędnym przyjęciem, że mamy do czynienia z wnioskiem, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902), podczas gdy w istocie jest to wniosek, o którym mowa w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a.
Przechodząc w pierwszej kolejności do wskazanego przez organ skarżący kasacyjnie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Organ skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązał wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., jednakże powiązanie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. z tym przepisem, również o ogólnym charakterze, nie mogło okazać się skuteczne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że art. 149 § 1 pkt 1 i 3, którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skutecznego powiązania nie mogło stanowić zaś połączenie dwóch przepisów o ogólnym charakterze, które nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na ich błędna konstrukcję, nie mogły odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 244 § 1 w związku z art. 237 § 1 k.p.a., którego upatruje w niezastosowaniu ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd I instancji niewłaściwego terminu na rozpoznanie wniosku skarżącego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2023 r. Tymczasem podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez organ skarżący kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu, jedynie wtedy gdyby organ skarżący kasacyjnie jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut niezastosowania przepisów nieskutecznym.
W realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.