III OSK 1583/23

III OSK 1583/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bk 85/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-03-31
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 85/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bk 85/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: Podlaski WIOŚ) z 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Podlaski WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.), oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 7 grudnia 2021 r. – 13 października 2022 r. w Spółce dotyczącej "[...]" (dalej: [...]), udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOŚ-BL 500/2021, zarządził wystąpienie z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery 4A (sektor I i II) do składowania odpadów zlokalizowanej w [...]. Wyznaczono przy tym termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia oraz termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 17 lutego 2023 r.
Skargę do Sądu I instancji na to zarządzenie pokontrolne wniosła Spółka i zarzuciła naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa.
Wskazując na podniesione naruszenia przepisów prawa Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczność zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości - art. 146 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że postępowanie dotyczące zwiększenia pojemności technologicznej jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Marszałek bez wniosku Spółki wszczął postępowanie dotyczące cofnięcia pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem pełnomocnika adekwatnym środkiem byłoby dostosowanie stanu prawnego do stanu faktycznego, czyli zobowiązanie do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zwiększającego pojemność technologiczną. Z końcem 2022 r. kwatera 4A przestała być użytkowana jako miejsce deponowania nowych odpadów. Nie będzie używana do momentu uzyskania zwiększenia pojemności technologicznej tej kwatery.
Pełnomocnik organu podniósł, że organ nie wiedział o postępowaniach toczących się w przedmiocie zwiększania pojemości technologicznej kwatery 4A. Nie wiadomo jednak kiedy zostanie zakończone to postępowanie. Kwatera nie może funkcjonować w zawieszeniu. We wcześniejszych postępowaniach kontrolnych organ wiedział o toczących się postępowaniach dotyczących zwiększenia pojemności technologicznej, wcześniej było możliwe zwiększenie pojemności technologicznej, natomiast na chwilę obecną nie ma takiej możliwości.
Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentów w postaci wyników pomiaru kontrolowanego składowiska 4A sektor II dołączonych do skargi; z zarządzenia pokontrolnego z 9 grudnia 2020 r. i z 29 stycznia 2012 r. oraz z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z 22 czerwca 2021 r. a także z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 22 lutego 2022 r.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 ustawy).
Zdaniem Sądu I instancji, także treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli a zarzuty skargi nie podważają legalności zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie. Główny zarzut skargi dotyczy charakteru nałożonego obowiązku.
Zdaniem Spółki na skutek analogicznych ustaleń w stosunku do działań kontrolnych zakończonych zarządzeniem pokontrolnym z 9 grudnia 2020 r., w zakresie przekroczenia maksymalnej ilości odpadów dopuszczonych do deponowania na kwaterze 4A, nałożono zupełnie inny pod względem uciążliwości obowiązek w postaci obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery 4A (sektor I i II). Podczas, gdy uprzednio nałożono obowiązek w postaci przestrzegania warunków decyzji Marszałka z 26 kwietnia 2018 r. Zarzucono przy tym, że organ nie rozważył alternatywnego działania polegającego na pierwotnym podjęciu działań w kierunku dostosowania stanu prawnego w zakresie posiadanego pozwolenia do stanu faktycznego, a dopiero gdyby to nie było możliwe zastosowanie obowiązku bardziej uciążliwego. Tym bardziej, że Spółka podjęła działania w kierunku zwiększenia pojemności technologicznej kwatery 4A. Pełnomocnik Spółki na rozprawie podał, że adekwatnym środkiem byłoby dostosowanie stanu prawnego do stanu faktycznego, czyli zobowiązanie do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zwiększającego pojemność technologiczną.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ podczas poprzedniej kontroli zachodziła inna sytuacja formalnoprawna i faktyczna. W czasie obu kontroli obowiązywały inne pozwolenia zintegrowane oraz inne decyzje zatwierdzające instrukcje prowadzenia składowiska odpadów. Pozwolenie zintegrowane z 24 kwietnia 2018 r., obowiązujące podczas poprzedniej kontroli, określało pojemność technologiczną równą 259 557,95 m³, co przy zagęszczeniu 0,9 Mg/m³ wynikającym z decyzji z 9 września 2020 r. zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, oznaczało, że dopuszcza się zdeponowanie 233 602,16 Mg odpadów. Obecnie obowiązujące pozwolenie zintegrowane z 13 sierpnia 2020 r. określa pojemność technologiczną maksymalną także na poziomie 259 557,95 m³, ale przy innym współczynniku zagęszczenia określonym w instrukcji prowadzenia składowiska z 22 czerwca 2021 r. - 1,0 Mg/m³. Przy takim współczynniki zagęszczenia pojemność technologiczna wynosi 259 557,95 Mg.
Marszałek w obecnie obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym dodatkowo zamieścił wymaganie, że na pojemność technologiczną maksymalną kwatery składa się ilość odpadów jaka może zostać unieszkodliwiona oraz ilość odpadów/materiałów poddana odzyskowi na kwaterze (zapisu takiego nie było w uchylonym pozwoleniu zintegrowanym). Powyższe treści miały istotny wpływ na ustalenia kontroli, bowiem przy poprzedniej kontroli do pojemności technologicznej organ wliczał jedynie odpady unieszkodliwione oraz użyte na warstwy izolacyjne, przy obecnej kontroli do pojemości włączono również materiały (piasek, żwir) użyte na warstwy przesypowe.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości.
1) Stosownie do art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię:
a) art. 127 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 t.j., dalej: u.o.), zgodnie z którymi: "Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dodatkowo zawiera: określenie przewidywanej rocznej i całkowitej masy składowanych odpadów oraz pojemności składowiska odpadów i jego docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości składowania)"; "Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazę eksploatacyjną oraz fazę poeksploatacyjną i zawiera: roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania; rodzaje odpadów, które mogą zostać użyte na tym składowisku odpadów, zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, oraz sposób ich użycia", przez niezasadne przyjęcie, że warstwa izolacyjna wliczana jest do ilości deponowanych odpadów, a przez to uznanie, że przekroczone zostały określne decyzją Starosty Białostockiego z 5 marca 2014 r. nr 246 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (dalej: pozwolenie na budowę), decyzją Marszałka Województwa [...] z 13 sierpnia 2020 r. znak: DOS-11.7222.1.23.2019 stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego z 24 kwietnia 2018 r. znak: DOS-11.7222.2.1.2018 i udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji: a) do składowania odpadów, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 ton z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych lub obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych; b) do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej; c) do odzysku odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania (ze zmianami) oraz decyzją Marszałka Województwa [...] z 22 czerwca 2021 r., znak: DOS.11.7241.3.4.2021 wygaszającą decyzję Marszałka Województwa [...] z 9 września 2020 r., znak: DOS-II. 7241.1.7.2020 oraz zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - kwatery 4A i 4B, zlokalizowanego na terenie [...] wraz z zabezpieczeniem roszczeń - ilości dopuszczonych do deponowania odpadów, gdy prawidłowa wykładnia w/w norm prowadzi do wniosku, że we wniosku pozwolenie na budowę wskazuje się przewidywaną roczną i całkowitą masę składowanych odpadów oraz pojemności składowiska odpadów i jego docelową rzędną (maksymalną wysokość składowania) - odpady o kodach 17 01 07, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 20 02 02 wykorzystywane są w procesie odzysku R5, odpowiednio powyższe zapisy pojawiają się w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - art. 127 ust. 4 pkt. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 u.o. "instrukcja prowadzenia składowiska odpadów zawiera roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania oraz rodzaje odpadów, które mogą zostać użyte na tym składowisku odpadów, zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, oraz sposób ich użycia", z czego wywieść należy, że instrukcja prowadzenia składowiska nie zawiera zapisów dotyczących odpadów innych niż składowane, w związku z powyższym jedyną decyzją określają dopuszczalną ilość odpadów możliwą do zastosowania jako "przesypki" pozostaje pozwolenie zintegrowane, co wynika z art. 43 ust. 3 pkt u.o. (w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku), co z kolei prowadzi do wniosku, że nieprawdziwe jest stwierdzenie dotyczące przekroczenia ilości odpadów na podstawie ewidencji odpadów (17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 20 02 02) oraz zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów określonych w pozwoleniu zintegrowanym, gdyż maksymalna dopuszczona do składowania ilość odpadów nie została przekroczona - do końca 2021 roku zeskładowano 230 624,76 Mg, zaś do 31.08.2022 r. tj. do okresu ww. kontroli 230 634,76 Mg, gdzie dopuszczona maksymalna ilość do składowania określona w instrukcji prowadzenia składowiska wynosi 259 557,95 Mg.
2) Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 t.j., dalej: u.o.i.o.ś.), przez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że w kontrolowanym zarządzeniu PWIOŚ nie miał podstaw do rozważania zastosowania mniej uciążliwych sankcji (co Sąd uzasadnia wydłużonym okresem prowadzenia postępowania w przedmiocie uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych), w sytuacji, w której z dopuszczonych jako dowód w sprawie zarządzeń pokontrolnych z 9 grudnia 2020 r. i z 29 stycznia 2021 r, wynika, że możliwe było wydanie zarządzeń w treści swej zapewniających osiągnięcie zarówno efektu środowiskowego, jak i pozwalających spółce kontynuować działalność w sferze użyteczności publicznej, polegającej na zagospodarowaniu odpadów, przez ich deponowanie na kwaterze 4A;
b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., przez nieuwzględnienie skargi uznanie, że kontrolowane zarządzanie odpowiada prawu a dowody, na których organ administracji oparł swoje ustalenia, były wystarczające do wydania zarządzenia polegającego na nałożeniu obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery 4A (sektor I i II) do składowania odpadów zlokalizowanej w [...], w sytuacji w której Sąd jednocześnie kwestionuje zarówno czas, jak i uprawnienia geodety do przeprowadzenia pomiarów stanowiących podstawę stwierdzenia nieprawidłowości;
c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez pominięcie bądź nieuwzględnienie w rozważaniach dowodów dopuszczonych przez Sąd w toku postępowania, tj. dowód z dokumentów w postaci wyników pomiaru kontrolowanego składowiska 4A sektor II dołączonych do skargi; z zarządzenia pokontrolnego z 9 grudnia 2020 r. i z 29 stycznia 2021 r, oraz z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z 22 czerwca 2021 r. a także z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 22 lutego 2022 r.,
d) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzeniu uzasadnienia zawierającego twierdzenia wewnętrznie sprzeczne, co nie pozwala na pełne odkodowanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd oddalając skargę i podważa ustalenia poczynione przez Sąd, a także przyjęcie, że sprawa może być dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, w której dokumenty będące podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego nie odzwierciedlają stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, 2) rozpoznanie skargi na rozprawie, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Podlaski WIOŚ reprezentowany przez r.pr. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2), c), d) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuca, że pominięcie bądź nieuwzględnienie w rozważaniach dowodów dopuszczonych przez Sąd I instancji w toku postępowania, tj. dowód z dokumentów w postaci wyników pomiaru kontrolowanego składowiska 4A sektor II dołączonych do skargi oraz zarzuca sporządzenie uzasadnienia zawierającego twierdzenia wewnętrznie sprzeczne, co nie pozwala na pełne odkodowanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd instancji oddalając skargę i podważa ustalenia poczynione przez Sąd I instancji, a także przyjęcie, że sprawa może być dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, w której dokumenty będące podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego nie odzwierciedlają stanu faktycznego.
Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1093/23).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, argumentacja dotycząca oddalenia skargi na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego WIOŚ z 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 2), a), b) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 t.j.), przez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że w kontrolowanym zarządzeniu Podlaski WIOŚ nie miał podstaw do rozważania zastosowania mniej uciążliwych sankcji. W niniejszej sprawie, stwierdzono przekroczenie pojemności składowiska ponad ilość 259 557,95 Mg, w związku z czym organ nie mógł zarządzić przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym, ponieważ nie było już możliwości jego zmiany przez zwiększenie pojemności technologicznej. Działanie takie jak zwiększenie pojemności technologicznej składowiska wymaga od skarżącej kasacyjnie Spółki uzyskania nowych decyzji tj. przeprowadzenia od początku całego postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz uzyskania nowej decyzji środowiskowej, która pozwoli na uzyskanie pozostałych aktów administracyjnych, w szczególności pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że aktualnie zwiększenie pojemności technologicznej składowiska wymaga przeprowadzenia od początku całej procedury, a nie tylko zmiany pozwolenia zintegrowanego.
Niezależnie od tych wyjaśnień przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej: u.o.i.o.ś., ustawa), "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". W niniejszej sprawie Podlaski WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 7 grudnia 2021 r. – 13 października 2022 r. w Spółce dotyczącej "[...]", udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOŚ-BL 500/2021, zarządził wystąpienie z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zamknięcie kwatery 4A (sektor I i II) do składowania odpadów zlokalizowanej w [...]. Wyznaczono przy tym termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia oraz termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 17 lutego 2023 r.
Wskazać należy, że art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. nie daje podstaw wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska do "rozważania zastosowania mniej uciążliwych sankcji". Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął (zob. wyrok NSA z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 523/22).
Odnosząc się dalej do zarzutów przedstawionych w 2), a), b) petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji zarządzanie pokontrolne Podlaskiego WIOŚ z 6 grudnia 2022 r. nr WI.7023.1.314.2021.MG jest zgodne z prawem, a dowody, na podstawie których ten organ administracji oparł swoje ustalenia były wystarczające do wydania zaskarżonego zarządzenia. Sąd I instancji zasadnie na podstawie przeprowadzonej oceny materiału dowodowego, prawidłowo nie podzielił stanowiska strony skarżącej, w kwestii powoływania się na poprzednie zarządzenia organu, które były podejmowane na tle innego stanu faktycznego i formalnoprawnego. Sąd I instancji nie był uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania innych zarządzeń pokontrolnych. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale także inne zarządzenia pokontrolne wydane w innych sprawach.
Przypomnieć należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 423/22).
Odnosząc się dalej do zarzutów przedstawionych w pkt 2),a),b) wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych. W tych okolicznościach autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, punkt, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1380/24).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1),a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 127 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 t.j., dalej: u.o.), "poprzez niezasadne przyjęcie, że warstwa izolacyjna wliczana jest do ilości deponowanych odpadów, a przez to uznanie, że przekroczone zostały - określne decyzją Starosty [...] Nr 246 z dnia 05.03.2014 r., znak: AR.6740.02.5.51.2013 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (dalej: pozwolenie na budowę), decyzją Marszałka Województwa [...] z dn. 13 sierpnia 2020 r., znak: DOS-11.7222.1.23.2019 stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego z dnia 24 kwietnia 2018 r" znak: DOS-11.7222.2.1.2018 i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji: a) do składowania odpadów, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 ton z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych lub obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych; b) do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej; c) do odzysku odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania (ze zmianami) oraz decyzją Marszałka Województwa [...] z dn. 22 czerwca 2021 r., znak: DOS.11.7241.3.4.2021 wygaszającą decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 9 września 2020 r., znak: DOS-II. 7241.1.7.2020 oraz zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - kwatery 4A i 4B, zlokalizowanego na terenie [...] wraz z zabezpieczeniem roszczeń - ilości dopuszczonych do deponowania odpadów, gdy prawidłowa wykładnia w/w norm prowadzi do wniosku, że we wniosku pozwolenie na budowę wskazuje się przewidywaną roczną i całkowitą masę składowanych odpadów oraz pojemności składowiska odpadów i jego docelową rzędną (maksymalną wysokość składowania) - odpady o kodach 17 01 07, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 20 02 02 wykorzystywane są w procesie odzysku R5, odpowiednio powyższe zapisy pojawiają się w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę".
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 3 u.o., "wniosek o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dodatkowo zawiera: 3) określenie przewidywanej rocznej i całkowitej masy składowanych odpadów oraz pojemności składowiska odpadów i jego docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości składowania)".
Według art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 u.o., "Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazę eksploatacyjną oraz fazę poeksploatacyjną i zawiera: Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazę eksploatacyjną oraz fazę poeksploatacyjną i zawiera: 5) roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania; 7) rodzaje odpadów, które mogą zostać użyte na tym składowisku odpadów, zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, oraz sposób ich użycia".
Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu błędnej wykładni kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 127 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 u.o. powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 127 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 u.o. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w rozważaniach prawnych nie powołał się na art. 127 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 4 pkt 5 i 7 u.o. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie tego zarzutu kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się dalej do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenie pojemności ponad 259 557,95 Mg, w związku z czym organ nie mógł zarządzić postępowania zgodnie z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym, bowiem nie ma już możliwości zmiany, tj. zwiększenia (tak jak to miało miejsce przy poprzedniej kontroli) pojemności technologicznej z uwagi na warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenia na budowę, poprzedzających wydanie pozwolenia zintegrowanego. Aktualnie zwiększenie pojemności technologicznej składowiska wymagało od Spółki przejścia od nowa całej procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowi punkt wyjścia do rozpoczęcia starań o możliwość realizacji inwestycji w nowym zakresie, a nie tylko zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jak już wskazano powyżej również pozwolenie na budowę Starosty Powiatu [...] z 5 marca 2014 r. nr 246 (k. 19 akt adm.) wprost określa maksymalną masę odpadów - 259 558,02 Mg (ton) jako jedno z wymagań zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi. Wymagania zawarte w pozwoleniu na budowę (tym bardziej, że dotyczą one zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich), muszą być spójne z warunkami określonymi w pozostałych decyzjach. Brak tego rodzaju zgodności oznacza sprzeczność instrukcji prowadzenia składowiska odpadów oraz pozwolenia zintegrowanego z pozwoleniem na budowę, co stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji. Sąd I instancji dodatkowo wskazał, że z treści obecnie obowiązującego pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa [...] z 13 sierpnia 2020 r. znak DOS-II.7222.1.23.2019 (k. 22 akt adm.), wynika, że unieszkodliwianie odpadów na kwaterze jest możliwe tylko do 2022 r., co jest wynikiem rozpisania wolnej pojemności kwatery w poszczególnych latach.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ prawidłowo przyjął, że na pojemność technologiczną kwatery składa się zarówno ilość odpadów jaka zostanie poddana w nim przetworzeniu (w procesie unieszkodliwiania oraz odzysku), jak i ilość użytych surowców na warstwy przesypowe i formowanie skarp, w sytuacji, gdy zamiast odpadów do procesu odzysku w ramach wykonywania warstwy izolacyjnej (przesypowej) wykorzystane zostaną materiały (np. piasek niebędący odpadem) i dokonał analizy stopnia wykorzystania pojemności całkowitej kwatery. Zgodnie z ustaleniami kontroli ilość odpadów unieszkodliwionych i podanych odzyskowi oraz ilość użytych surowców w ramach funkcjonowania kwatery wyniosła 278 718,04 Mg, i przekracza maksymalną pojemność technologiczną kwatery określonej w pozwoleniu zintegrowanym o 19 160,02 Mg. W trafnej ocenie Sądu I instancji wykonane pomiary geodezyjne uzasadniają ustalenie nieprawidłowości w zakresie przekroczenia maksymalnej rzędnej składowanych odpadów w sektorze II kwatery, a przedłożone wraz ze skargą pomiary geodezyjne, wykonane na zlecenie Spółki 9 listopada 2022 r., nie podważają ustaleń w tym zakresie.
Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 7 grudnia 2021 r. – 13 października 2022 r. w Przedsiębiorstwie dot. [...], wynika, że wystąpiło przekroczenie pojemności technologicznej maksymalnej kwatery 4A; przekroczenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości składowanych odpadów dla sektora II kwatery 4A oraz osiągnięcie w jednym z punktów dopuszczalnej maksymalnej wysokości składowania na sektorze I, tj. 154,88 m n.p.m. oraz w punktach 1-58 rzędnych wysokości powyżej 154 m n.p.m., tj. zbliżające się do wartości maksymalnej (co nie stanowi nieprawidłowości). Podlaski WIOŚ w toku przedmiotowej kontroli przeanalizował także stan wypełnienia kwatery 4A pod względem zgodności z decyzją nr 246 Starosty [...] z 5 marca 2014 r., znak AR.6740.02.5.51.2013 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która określa roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania oraz pojemność składowania odpadów.
W aktach administracyjnych (k. 18) znajduje się pismo Starosty Powiatu [...] z 26 marca 2020 r., z którego treści wynika, że wartość 259 558,02 m³ ujęta w decyzji o pozwoleniu na budowę znak AR.6740.02.5.51.2013 z 5 marca 2014 r. wydanej przez Starostę Powiatu [...] wskazana została przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę składowiska odpadów w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej gm. [...], w załączniku na podstawie art. 127 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i stanowi łączną całkowitą masę odpadów dopuszczonych do składowania. W ww. załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę składowiska odpadów opisany został sposób układania odpadów – warstwami grubości 2 m, które zostaną przykryte warstwą gruntu (mineralną) o grubości 0,2 m, w dwóch sektorach. Eksploatacja kwatery zakończy się na poziomie zakładanej maksymalnej rzędnej składowanych odpadów na poziomie: sektor I- 154,88 m n.p.m., sektor II – 148,00 m n.p.m. Z powyższego wynika, że ww. masa odpadów dopuszczonych do składowania stanowi łącznie masę faktycznych odpadów i warstwy przesypowe grubości 0,2 m. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego zgodnie z art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga przed jego realizacją zmiany pozwolenia na budowę.
W piśmie Marszałka Województwa [...] z 18 marca 2022 r. (k. 23 akt adm.) skierowanym do Podlaskiego WIOŚ wyjaśniono, że na pojemność technologiczną kwatery 4A na terenie przedmiotowego składowiska odpadów składa się: ilość odpadów jak zostanie poddana w nim przetworzeniu, zarówno w procesie unieszkodliwiania, jak i odzysku oraz w sytuacji, gdy zamiast odpadów do procesu odzysku w ramach wykonywania warstwy izolacyjnej (przesypowej) wykorzystane zostaną materiały (np. piasek niebędący odpadem) również ilość użytego materiału. Odnosząc się do treści instrukcji stwierdzono, że zgodnie z art. 129 ust. 4 pkt 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) instrukcja prowadzenia składowiska odpadów zawiera roczną i całkowitą masę odpadów dopuszczoną do składowania. Według organu informacja ta ma charakter szacunkowy, która musi być zgodna z treścią pozwolenia na budowę, które zawiera informację na temat całkowitej masy składowanych odpadów. Z tego powodu, że składowisku unieszkodliwiane są odpady o różnym wskaźniku gęstości nie można jednoznacznie stwierdzić, jak ilość odpadów zostanie unieszkodliwiona. Dlatego też w pozwoleniu na budowę został przyjęty uśredniony wskaźnik zagęszczenia na poziomie 1,0 Mg/m³ i na jego podstawie wyliczono całkowitą masę odpadów dopuszczoną do składowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, podana całkowita ilość odpadów jak może być unieszkodliwiona na składowisku odpadów jest ilością maksymalną, której nie można przekroczyć. Nie oznacza to jednak, że taką ilość odpadów zarządzający składowiskiem odpadów może zeskładować. Ograniczenie to wynika m.in. z tego, że kwatera składowiska odpadów ma swoją pojemność i jest zapełniana zarówno odpadami unieszkodliwianymi jak i materiałami czy odpadami poddawanymi odzyskowi. Zarządzający składowiskiem odpadów ma obowiązek uwzględnić inne ograniczenia określone w instrukcji prowadzenia składowiska lub w pozwoleniu zintegrowanym. Maksymalna rzędna składowania stanowi ograniczenie rzeczywiste i co do zasady nie może być zmieniona. Żadne czynniki nie mogą wpływać na wielkość maksymalnej rzędnej np. rodzaj przetwarzanych odpadów lub wskaźnik ich zagęszczenia. Od rodzaju przetwarzanego odpadu oraz sposobu jego zagęszczenia zależy jaka ilość odpadów może zostać poddana unieszkodliwieniu, czy też odzyskowi.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.