III OSK 1573/23

III OSK 1573/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Op 162/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-11-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 113, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 162/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz K.M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 162/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi K.M. (dalej także jako: "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 23 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Zaskarżoną przez stronę skarżącą decyzją z dnia 23 marca 2022 r., nr [...], organ odwoławczy (SKO) po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji") decyzji z dnia 30 września 2021 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "inwestor", "Spółka"), polegającego na montażu zamknięć na jazie górnym (km 198,300 rzeki [...]) i na jazie dolnym (km 198,700 rzeki [...]) Węzła Wodnego [...] oraz zagospodarowaniu terenu Wyspy [...] (km 198,400 rzeki [...]), planowanego do realizacji na działkach nr "[...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]", obręb [...] w [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 24 grudnia 2021 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wyjaśniła, że planowane przedsięwzięcie nie obejmuje dz. nr [...], którą "z ostrożności" wskazano jako teren inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości przylegała ona tylko do obszaru przedsięwzięcia (montażu klap na jazie dolnym). Obszar inwestycji obejmuje zatem dz. nr: [...], [...], [...] i [...]. Inwestor zakwestionował zatem informacje podane w odwołaniu dotyczące zagrożenia nieosiągnięcia przez planowaną inwestycję celu środowiskowego, złego stanu ponad 100-letniej przepławki na jazie dolnym, stworzenia bariery migracyjnej ryb. Podkreślił, że przedsięwzięcie spełniać będzie funkcje przeciwpowodziowe, ograniczy skutki suszy, poprawi warunki żeglugowe na [...] i że zarówno eksploatacja, jak i regulacja zamknięć należeć będą do kompetencji RZGW, odpowiedzialnej za stan JCWP. Powyższe świadczy w ocenie SKO w [...] o braku interesu prawnego po stronie odwołującego się i uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie.
Jak wskazano na wstępie z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, i w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu szczegółowo określił przyczyny wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Następnie odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia statusu w postępowaniu K.M. wskazał, że ustalenia dokonał na podstawie art. 28 Kpa w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy, rozpatrując "wniesiony przez K.M. środek zaskarżenia na podstawie przedłożonych akt, zawierających (m. in.) jednoznaczne w swej treści oświadczenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], o zmianie (zmniejszeniu o działkę nr [...]) terenu inwestycyjnego".
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy Kolegium de facto stwierdziło, że organ pierwszej instancji uznał wadliwie, iż skarżący może w tej sprawie posiadać legitymację strony, która uprawnia go do wniesienia odwołania. Uwaga ta jest istotna bowiem, o ile organ odwoławczy stwierdził, że K.M. nie jest stroną postępowania, o tyle jakby nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji konsekwentnie uznawał go za stronę, kształtując jego pozycję procesową i doręczając mu decyzję. Kwestia ta jest pierwszorzędna, gdyż umarzając postępowanie odwoławcze pozostawił w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną o określonym kształcie procesowym i materialnym. W ogóle nie odniósł się, przy tak sformalizowanym przejawie woli, że pozostawiona zostaje w obrocie prawnym, decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], polegającego na montażu zamknięć na jazie górnym (km 198,300 rzeki [...]) i na jazie dolnym (km 198,700 rzeki [...]) Węzła Wodnego [...] oraz zagospodarowaniu terenu Wyspy [...] (km 198,400 rzeki [...]), planowanego do realizacji na działkach nr "[...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]", obręb [...] w [...]. Tym samym nie można zaakceptować stanowiska Kolegium, że działka nr [...] nie jest objęta jako teren inwestycji i jest poza obszarem, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Trudno także przy poczynionych przez organy ustaleniach zgodzić się z Kolegium, że de facto wystarczającym do takiego twierdzenia jest to, że "Spółka nie podała jakie prace planowane są na dz. nr [...]". Działka nr [...] – co także dostrzegło Kolegium – została wskazana przez Spółkę jako teren, na którym prowadzone będą prace związane z planowanym przedsięwzięciem a także, jako działka – wespół z działką [...], na której usytuowane będzie zamknięcie instalacji, co wynika też treści zawartej na stronach 1 i 8 decyzji pierwszoinstancyjnej.
Przytoczona poniżej treść zarzutów skargi kasacyjnej jest dokonana z zachowaniem oryginalnej pisowni i przyjętej systematyki skarżącego kasacyjnie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, uczestnika postępowania - Spółki, zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia;
ewentualnie w przypadku braku uznania zasadności zarzutu wskazanego w punkt I skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca wyrokowi:
II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie:
a. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącą kasacyjnie Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, przede wszystkim:
i. nie wyjaśnienie, jakie konkretnie błędy popełniły organy, jaki to miało wpływ na wynik sprawy i jakie konkretnie są wskazania co do dalszego postępowania, które ma być przeprowadzone wobec uchylenia decyzji;
ii. sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku uchylającego decyzje, pozbawiające Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio wyjaśnionych;
iii. pominięcie przez Sąd I instancji dokonanej przez Organ oceny, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji;
iv. nie objaśnienia przez Sąd I instancji powodów uznania, że:
1. Organ (dalej także jako: "Organ II instancji") był uprawniony do oceny zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 113 k.p.a. przez Organ I instancji w dniu 08.04.2022 r. w przedmiocie sprostowania własnej decyzji postanowienie nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron;
2. Organ II instancji nie był związany treścią niezaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 113 k.p.a. przez Organ I instancji z 08.04.2022 r. w przedmiocie sprostowania decyzji Organu I instancji (decyzji z 30.09.2021 r.);
3. uznania, iż ograniczenie wniosku przez Skarżącego pismem złożonym w dniu 22 sierpnia 2021 r. do Organu I instancji, modyfikujące podanie z dnia 28 maja 2019 r., przez ograniczenie terenu inwestycji do działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (bez dz. nr [...]), pozostawało bez wpływu na ocenę możliwości realizacji inwestycji poza granicami działki [...] i uznanie, że dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a konkretnie z dokumentacji projektowej urządzenia, będzie możliwe określenie, czy działka nr [...] jest zbędna dla realizacji ruchomego zamknięcia czy nie (vide stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 21 uzasadnienia);
4. uznania, iż Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie po ograniczeniu wniosku przez Skarżącego pismem złożonym w dniu 22 sierpnia 2021 r. do Organu I instancji, modyfikujące podanie z dnia 28 maja 2019 r., przez ograniczenie terenu inwestycji do działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (bez dz. nr [...]), pomimo uznania przez Organ I oraz II instancji, że Organ I instancji niezwłocznie poinformował organ uzgadniający (RZGW) oraz uzyskał nowe uzgodnienie;
5. uznania, iż ograniczenie wniosku przez Skarżącego pismem złożonym w dniu 22 sierpnia 2021 r. do Organu I instancji, modyfikujące podanie z dnia 28 maja 2019 r., przez ograniczenie terenu inwestycji do działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (bez dz. nr [...]), pozostawało bez wpływu na zakres postępowania dowodowego i nie powinno wpływać na jego ograniczenie (vide stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 20 i 21);
6. uznania, iż ograniczenie wniosku przez Skarżącego pismem złożonym w dniu 22 sierpnia 2021 r. do Organu I instancji, modyfikujące podanie z dnia 28 maja 2019 r., przez ograniczenie terenu inwestycji do działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (bez dz. nr [...]), pozostawało bez wpływu na zakres postępowania dowodowego i nie powinno wpływać na jego ograniczenie (vide stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 20 i 21);
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji administracyjnych z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji,
Przy czym w ocenie skarżącej Spółki Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy SKO nie powinien przyjmować, iż K.M. brak przymiotu strony skarżącej.
Skarżący zwraca uwagę, iż w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wskazał na błędne ustalenie przez Organ II instancji przepisu prawa stanowiącego podstawę oceny uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, jak i zastosowania tej normy w oparciu o stan faktyczny zrekonstruowany na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
W konsekwencji skarżąca Spółka wskazuje, iż ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, które w ocenie Organu II instancji jak i skarżącej Spółki nie dawał podstaw do uznania K.M. za stronę;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., bowiem Sąd i instancji błędnie stwierdził, iż organ II instancji był władny do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.
Przy czym w ocenie skarżącej Spółki w realiach przedmiotowej sprawy oznaczało to konieczność ustalenie przepisu prawa materialnego z którego dana osoba wywodzi prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony i zastosowania go w oparciu o stan faktyczny zrekonstruowany w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
W niniejszym stanie faktycznym Sąd I instancji nie zakwestionował dokonanych przez Organ instancji ustaleń w przedmiocie podstawy prawnej oceny kręgu stron postępowania, a tym samym nie mógł wymagać od Organu uzupełnienia materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o:
1) uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
2) zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3) przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Spółki w całości, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto uczestnik postępowania wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżący (przed WSA) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Skarżący kasacyjnie oparł skargę wskazując jedynie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwione podstaw.
W pierwszej kolejności należałoby odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu tj. normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Właściwie zarzut ten dominuje prawie całą treść skargi kasacyjnej i w każdym przypadku zarzut ten jest opisany jako "zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a."
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., są normami o charakterze wynikowym, stanowi jedynie o wyniku kontroli dokonanej przez sąd odnośnie zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie – jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, ale przez organy administracji.. Odnoszą się one w ramach kontroli do stosowanych przez organy administracji przepisów prawa na etapie ich stosowania, i z całą pewnością nie można wiązać tego przepisu z podnoszonym naruszeniem w kasacji art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż ten przepis opisuje obowiązki sądu w procesie przekazywania motywów rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18).
Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. Co do pierwszego z tych przepisów argumentacja została przedstawiona powyżej. Zarzut podnoszący naruszenie normy o charakterze ustrojowym tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., która wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, której to zakresu Sąd I instancji niewątpliwie nie przekroczył dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Dyspozycja art. 3 p.p.s.a. określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, pub. w Lex nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub wyjdzie poza przedmiot tej kontroli określony w § 2. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, pub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem zastosował się do dyspozycji tego przepisu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, ze skarżący korzystał z przymiotu strony przez całe postępowanie pierwszoinstancyjne. Wykluczenie go z tego kręgu nastąpiło na skutek decyzji SKO w sytuacji, w której organ odwoławczy nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji konsekwentnie uznawał go za stronę, kształtując jego pozycję procesową i doręczając mu decyzję. Kwestia ta jest podstawowa, z czym należy się zgodzić, gdyż umarzając postępowanie odwoławcze pozostawił w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną o określonym kształcie procesowym i materialnym. Przy czym było to jedyne odwołanie w sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się, przy tak sformalizowanym przejawie woli, że pozostawiona zostaje w obrocie prawnym, decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], polegającego na montażu zamknięć na jazie górnym (km 198,300 rzeki [...]) i na jazie dolnym (km 198,700 rzeki [...]) Węzła Wodnego [...] oraz zagospodarowaniu terenu Wyspy [...] (km 198,400 rzeki [...]), planowanego do realizacji na działkach nr "[...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]", obręb [...] w [...]. Na etapie rozstrzygnięcie przez Burmistrza [...] inwestycja miała być planowana również na działce nr [...]. Tym samym nie można było zaakceptować stanowiska Kolegium, że działka nr [...] nie jest objęta jako teren inwestycji i jest poza obszarem, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Trudno także przy poczynionych przez organy ustaleniach zgodzić się z Kolegium, co było również podnoszone przez Sąd I instancji, że de facto wystarczającym do takiego twierdzenia jest to, że "Spółka nie podała jakie prace planowane są na dz. nr [...]". Działka nr [...]została przecież wskazana przez Spółkę jako teren, na którym prowadzone będą prace związane z planowanym przedsięwzięciem a także, jako działka – wespół z działką [...], na której usytuowane będzie zamknięcie instalacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z 24 grudnia 2021 r., że planowane przedsięwzięcie nie obejmuje dz. nr [...], którą "z ostrożności" wskazano jako teren inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości przylegała ona tylko do obszaru przedsięwzięcia (montażu klap na jazie dolnym) nie współgra i nie koresponduje z pozostałymi materiałami w sprawie, w tym także pochodzącymi od Spółki ale nade wszystko odbiega od ustaleń organu I instancji i jego rozstrzygnięcia. Przy czym na załączonych do pisma fotografiach widoczna jest dawna siłownia wodna usytuowana na działce nr [...].
Umorzenie w takiej sytuacji postępowania odwoławczego podjętego z inicjatywy K.M. jako posiadacza działki nr [...] pozbawia stronę możliwości obrony swych praw przez ich dowodzenie merytorycznie przed kolejną instancją administracyjną. W sytuacji, w której wynika z ewidencji gruntów, iż działka [...] oznaczona jest symbolem Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane oraz te będące w trakcie zabudowy), a na zdjęciach załączonych w aktach działka jest pokazana jako zabudowana murowanym budynkiem o charakterze hydrotechnicznym. Nawet gdyby przyjąć podnoszoną niezgodność zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym, to jednak należy dokładnie rozważyć czy wykonanie inwestycji w zakresie montażu zamknięcia - będzie oddziaływać na działkę i [...] i [...], gdyż obie te działki graniczą z działką [...], na co wskazywał Sąd I instancji. Przy czym z wielkości działek należy wnioskować, że zostały wydzielone specjalnie do "obsługi" przedmiotowego jazu, a tym samym z tego również powodu, iż w granicy działki [...] jest ściana budynku o charakterze hydrotechnicznym, to nie można nie dostrzec, że dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a konkretnie z dokumentacji projektowej urządzenia, będzie możliwe określenie, czy działka nr [...] jest zbędna dla realizacji ruchomego zamknięcia czy nie. Nadto nie można tracić z pola widzenia, co podnosił Sąd, że na etapie postępowania środowiskowego nie wiadomo, czy np. część ruchomego zamknięcia nie będzie musiała być zamontowania również do ściany istniejącego budynku, te kwestie wymagają odniesienia się przez pryzmat definicji strony unormowanej w ustawie środowiskowej, a zatem czy wskutek tego ten montaż obciąży ścianę.
Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że powyższe jest istotne gdyż w treści KIP z 17 lipca 2019 r. inwestor wprost wskazał, że "prace związane z planowanym przedsięwzięciem będą prowadzone na działkach: [...], [...], [...] i [...]" dalej "uzupełnieniem całościowej konstrukcji zamknięcia klapowego jazu górnego będzie modernizacja i wyposażenie jazu dolnego (po jego rewitalizacji w zakresie szczególnie ścian bocznych)". Innymi słowy inwestor już wie, że konieczne będzie przynajmniej "rewitalizacja" ścian bocznych jazu, ale tego nie rozwija a organy tego nie dostrzegają (zarówno I jak i II instancji). W tym samym dokumencie wskazano, że działki, na których prowadzone będą prace w zakresie jazu dolnego to: [...] i [...], czyli prace te będą też najprawdopodobniej realizowane na działce [...], której nie usunięto z wniosku.
Zgodzić należy się również z Sądem pierwszej instancji, że decyzji organu I instancji – wbrew twierdzeniu SKO – nie można sprostować w trybie art. 113 Kpa, usuwając z sentencji działkę nr [...], bo zawarta jest ona praktycznie w każdym uzgodnieniu/wypisie itd., a sam inwestor skorygował wniosek dopiero po uprzedniej decyzji SKO ale – co ważne – organ pierwszoinstancyjny w tym zakresie nawet nie przeprowadził postępowania dowodowego. Tymczasem organ odwoławczy wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, mocą której umorzył postępowanie odwoławcze. Warunkiem takiej decyzji jest nastąpienie bezprzedmiotowości postępowania, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie została przesądzona.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych jako: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji administracyjnych z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., bowiem Sąd i instancji błędnie stwierdził, iż organ II instancji był władny do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.
Po pierwsze aktualne pozostają uwagi poczynione wyżej co do charakteru i zakresu stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po drugie powiazanie tego przepisu w zw. z podnoszonym zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione. Konsekwencja wynikająca z rozstrzygnięcia Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję opisana została przepisem wynikowym t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu nie budzi wątpliwości i wynika z wcześniejszych uwag dotyczących wykazania statusu strony w postępowaniu środowiskowym K.M. W tym zakresie zasadne rozważania Sądu I instancji wskazują też na to, iż organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 Kpa. Wskazać należy, że treść art. 7 Kpa obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 Kpa nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 Kpa w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 Kpa organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 Kpa, zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 Kpa doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przyjdzie zgodzić się też z Sądem pierwszej instancji, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 Kpa, wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 Kpa, w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12). Organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ nie rozpoznał kwestii legitymacji odwołującego się w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena – przedstawiona w objętej skargą decyzji – jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia.
Stosowanie do powyższego za przedwczesne uznać należy prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych podnoszonych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.