III OSK 1526/24

III OSK 1526/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 517/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 41 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88 ust. 1 i 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 517/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Z. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 517/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w Z. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Z., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że skoro zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem § 7 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji zatem, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, a zatem należy stwierdzić jego nieważność w całości. Zdaniem Sądu zauważyć także należy, że pozostaje w interesie publicznym i służy ochronie wspólnoty samorządowej zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie danej gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, zatem z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 41 ust. 1 i 42 u.s.g. oraz art. 88 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uchwała w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych stanowi akt prawa miejscowego podlegający publikacji w dzienniku urzędowym, podczas gdy jest to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia nieważności uchwały.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23; wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1285/24). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny.
Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Nie można uznać za zasadną tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą wykładnia prawa dotycząca publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym jest niejednolita. Powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego spójnie i jednolicie kwalifikują takie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Przywołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie odmienne wyroki sądów administracyjnych reprezentują wcześniejszy niejednolity pogląd sądownictwa administracyjnego w zakresie kwalifikowania tego typu uchwał. Stanowisko, jakoby takie uchwały były jedynie aktami prawa wewnętrznego przynajmniej od kilku lat nie jest kontynuowane w orzecznictwie tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.
Ponadto kilka przywołanych przez stronę skarżącą kasacyjnie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z ostatnich dziewięciu lat kwalifikujących takie uchwały do kategorii aktów wewnętrznych także nie odzwierciedla dominujących stanowisk organów nadzoru co do charakteru takich uchwał jako aktów prawa miejscowego, a nie aktów wewnętrznego kierownictwa.
Nie można też uznać za zasadną i tę argumentację strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą skoro unieważniona zaskarżonym wyrokiem uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym właściwego Wojewody w czasie prowadzonego postępowania nadzorczego, to tym samym przesądziło to o prawidłowości jej zakwalifikowania jako aktu prawa wewnętrznego. Co najwyżej może to świadczyć o braku prawidłowości prowadzonego w tej sprawie postępowania nadzorczego, skoro Wojewoda Łódzki nie stwierdził jej nieważności. Nie stanowiło to jednak żadnej przeszkody przed wniesieniem w tej sprawie skargi. Także brak jej unieważnienia przez Wojewodę w żaden sposób nie wiązał w tej sprawie Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał w tej sprawie pełne prawo kontroli zaskarżonej uchwały i z tego prawa skorzystał w prawidłowy sposób.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 42 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie ustalenia diet dla radnych została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.
Art. 42 u.s.g. ma charakter odsyłający. Zgodnie z tym przepisem zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej ogłoszenie powinno nastąpić zgodnie z przepisami tej właśnie ustawy. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała przy tym, na czym miałoby polegać naruszenie art. 42 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w tej sprawie.
Stosownie do treści art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Niewątpliwie unieważniony przez Sąd pierwszej instancji akt miał formę uchwały rady gminy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym tak sformułowany zarzut nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała ustalająca diety dla radnych stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Z. stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie tego aktu było jego ogłoszenie. Ustawa, do której odwołuje się art. 88 ust. 2 Konstytucji RP stanowi - w przypadku aktów prawa miejscowego - ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Bez wątpienia upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości diet radnych rady gminy zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tym samym skoro rada gminy ma obowiązek uchwalić na podstawie delegacji ustawowej zasady i wysokość diet przysługujących radnym rady gminy, a jej treść zawiera zarówno przepisy o charakterze generalnym jako i abstrakcyjnym, to podjęcie takiej treści uchwały nie narusza art. 94 Konstytucji RP o ile jest to akt prawa miejscowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, w jakim zakresie zaskarżony wyrok naruszył ww. przepis konstytucyjny.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.