III OSK 146/24

III OSK 146/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 116/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-10-05
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 pkt 1 i 3, 288-298
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Dąbie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 116/23 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta Dąbie w przedmiocie wszczęcia postępowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej I. uchyla punkty 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; II. zasądza od K. W. na rzecz Burmistrza Miasta Dąbie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 116/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta D. (dalej: "organ") w przedmiocie wszczęcia postępowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej, zobowiązał Burmistrza Miasta D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania o odtworzenie protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej w wyznaczonym terminie; stwierdził, że Burmistrz Miasta D. dopuścił się bezczynności, i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 31 stycznia 2023 r. do Urzędu Miasta D. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z zaginięciem protokołu
z wyboru członków Zarządu do jednostki pomocniczej o nazwie "Osiedle D. w m. D.", odtworzenie go w odniesieniu personalnym do K. W. i W. P..
W odpowiedzi na wniosek, organ poinformował, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie dysponuje żądanym we wniosku dokumentem. Wskazał jednocześnie, że może on znajdować w Archiwum Państwowym w Poznaniu – Oddział w (...).
Pismem z 1 marca 2023 r. skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na wniosek w trybie art. 61 k.p.a., wskutek czego pismem z 27 marca 2023 r. organ poinformował, że z uwagi na znaczny upływ czasu (32 lata) nie dysponuje żądanym we wniosku dokumentem, co uniemożliwia jego udostępnienie.
W dniu 4 maja 2023 r. zaskarżono bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), a w przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji, organ nie podjął żadnej czynności w nawiązaniu do wniosku skarżącego o odtworzenie "zaginionego protokołu’’, wobec tego stwierdził, że Burmistrz Miasta D. dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 31 stycznia 2023 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie
z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a.. Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku.
WSA zaznaczył, że mimo iż k.p.a. nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych, to brak odrębnej procedury nie oznacza automatycznie, że w ogóle nie ma podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Sąd podzielił stanowisko opowiadające się za wszczęciem odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt przy zastosowaniu w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288- 298 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części tj. w zakresie punktów 1, 2, 3, i 5 i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 288-298 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ był zobowiązany do wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt przy zastosowaniu w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy p.p.s.a. w przypadku, gdy w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw ku rozciąganiu w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, w którym obowiązuje zasada umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej, tym bardziej w sytuacji, gdy wnioskodawca nie domagał się odtworzenia akt administracyjnych organu, a odtworzenia protokołu z wyboru członków zarządu jednostki pomocniczej o nazwie "osiedle D." w odniesieniu personalnym do K. W. i W. P., w których organ nie był w posiadaniu, bowiem nie dotyczyły one kompetencji ani funkcjonowania organu i tym samym nie stanowiły akt administracyjnych przez niego wytworzonych, co czyni niemożliwym do zastosowania w drodze analogii regulacji odnoszącej się do odtwarzania akt sądowoadministracyjnych, z uwagi na fakt, że żądana przez skarżącego dokumentacja i jej odtworzenie nie stanowiły akt postępowania administracyjnego organu, do którego skierowano żądanie;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i uznanie, że organ nie podjął żadnej czynności w nawiązaniu do wniosku skarżącego o odtworzenie zaginionego protokołu wobec czego Sąd nieprawidłowo stwierdził, że Burmistrz Miasta D. dopuścił się bezczynności, podczas gdy pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa, zatem dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał w ogóle jakikolwiek obowiązek dokonania czynności, natomiast ewentualne naruszenie przez organ przepisów postępowania nieokreślających formy i terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na dokonywaną w sprawie ocenę stanu bezczynności, w niniejszej sprawie wobec braku uregulowania kwestii odnoszącej się do procedury odtwarzania protokołów jednostki pomocniczej o nazwie "osiedle D. " oraz wobec faktu, że organ nie był w posiadaniu ww. dokumentacji, bowiem nie stanowiły one akt administracyjnych organu, o czym organ poinformował skarżącego z jednoczesnym udzieleniem informacji, że protokół ten może znajdować się w Archiwum Państwowym w Poznaniu - Oddziale w (...), na organie administracji publicznej nie spoczywał obowiązek wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt, natomiast ewentualne naruszenie przez organ przepisów postępowania nieokreślających formy i terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na dokonywaną w sprawie ocenę stanu bezczynności organu;
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie uznanie, że wnioskodawca pismem z dnia 1 marca 2023 r. złożył ponaglenie, w przypadku gdy pismo strony z dnia 1 marca 2023 r. nie stanowiło ponaglenia a nowy wniosek, z uwagi na brak zawartego we wniosku uzasadnienia będącego jednym z warunków formalnych umożliwiających zakwalifikowanie ww. pisma, jako skierowanego przez skarżącego wobec organu ponaglenia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, oraz o nałożenie na organ odpowiednich kar i środków dyscyplinarnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny okazał się zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
w zw. z art. 288-298 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wytknięto, że WSA błędnie przyjął, iż w sprawie powinno dojść do odtworzenia akt administracyjnych na podstawie stosowanych w drodze analogii przepisów art. 288-298 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że w ujęciu systemowym stanowisko Sądu pierwszej instancji o możliwości stosowania w drodze analogii przepisów Działu IX p.p.s.a. do postępowania o odtworzenie akt administracyjnych jest prawidłowe
i potwierdzone w orzecznictwie – zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11. Jednakże in concreto w rozpoznawanej sprawie nie mogły one znaleźć zastosowania z dwóch względów. Po pierwsze, z tej przyczyny, że złożony przez skarżącego w dniu 31 stycznia 2023 roku wniosek przedmiotowo nie dotyczył odtworzenia akt administracyjnych, a po drugie z tego względu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie samodzielnego postępowania o odtworzenie akt administracyjnych, co z założenia wyklucza możliwość stawiania organowi zarzutu bezczynności w zakresie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Celem postępowania o odtworzenie akt administracyjnych jest ochrona jednostki. Chodzi bowiem zawsze o takie sytuacje, w których doszło do zniszczenia lub zagubienia materiałów procesowych umożliwiających ustalenie podstawy faktycznej i prawnej indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej, w której organ administracji publicznej, realizując swoją ustrojową kompetencję ma obowiązek rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach podmiotu administrowanego. Brak akt administracyjnych ma ten skutek, że organ nie może ustalić okoliczności faktycznych istotnych w sprawie oraz przepisów prawa, z których należałoby odtworzyć materialnoprawną lub procesową podstawę kształtowania sytuacji prawnej stron postępowania administracyjnego. Konieczność odtworzenia akt administracyjnych może zatem obejmować akta tej sprawy, w której organ ma wydać rozstrzygnięcie, albo akta sprawy już uprzednio rozstrzygniętej, które zawierały materiały niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w innej – nowej - sprawie. Niezależnie od tego, jakiego układu dotyczy odtworzenie akt administracyjnych, konieczność ich odtworzenia jest zawsze podyktowana potrzebą uzyskania materiałów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Z tego względu przyjmuje się, że odtworzenie akt jest elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego
w ramach postępowania administracyjnego. Oznacza to, że obowiązujące regulacje prawne nie przewidują prowadzenia postępowania zmierzającego wyłącznie do odtworzenia akt administracyjnych. Innymi słowy odtworzenie akt administracyjnych możliwe jest jedynie w ramach postępowania wyjaśniającego będącego elementem prowadzonego przez dany organ administracji publicznej postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w konkretnej i indywidualnej sprawie administracyjnej - zob. G. Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2009 r. nr 9, s. 50 i nast., wyroki NSA z 30 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1440/20; z 15 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1013/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Wr 164/21.
W sprawie nie są kwestionowane ustalenia, że wniosek skarżącego
z 31 stycznia 2023 roku o odtworzenie akt administracyjnych dotyczył odtworzenia protokołu z wyboru członków Zarządu do jednostki pomocniczej o nazwie "Osiedle D. w m. D.", w odniesieniu personalnym do K. W.
i W. P.. Zarząd osiedla jest jednostką pomocniczą gminy –
art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 r. poz 609, ze zm.; dalej: "u.s.g."). Wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez radę osiedla, bądź ogólne zebranie mieszkańców – art. 37 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. Jak z powyższego wynika, protokołu z wybory zarządu osiedla nie można kwalifikować jako akt administracyjnych, tj. zbioru materiałów, na podstawie których organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę administracyjną. Protokół z wyborów zarządu osiedla jest dokumentem odzwierciedlającym czynność o charakterze ustrojowym. W razie jego zaginięcia nie może zostać odtworzony w trybie właściwym dla akt administracyjnych, co przesądza również o tym, iż nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargą kasacyjną i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie – punkty 1, 2, 3, 5. Jednocześnie wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2
i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.).