III OSK 1440/25

III OSK 1440/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 21/25 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-04-15
Skarżony organ
Wójt Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par 1 pkt 1 i 3, par 1a i par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 par 1 i 3 oraz art. 36 par 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 21/25 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł (pkt 3); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie niewydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie Zakładu Produkcji Kompostu i Polepszacza Glebowego na części działek nr [...], zlokalizowanych w obrębie [...], Gmina [...], wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24 WSA w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lutego 2024 r. znak: KO.4113.2.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 listopada 2023 r. znak: OŚ.6220.8.29.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację w/w przedsięwzięcia, a akta wraz z prawomocnym wyrokiem do organu pierwszej instancji wpłynęły w dniu 22 października 2024 r. Zdaniem Spółki, z treści uzasadnienia w/w wyroku wynika, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2017 r. pod poz. 3776, a WSA w Łodzi, wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1125/18 stwierdził nieważność § 7 pkt 3 tegoż planu, tj. przepisu który zakazywał realizacji na wskazanym terenie inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazywał realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami. W ocenie skarżącej, w konsekwencji w/w wyroku planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powinno skutkować wydaniem pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a organ pozostaje w bezczynności, pomimo tego, że inwestycja uzyskała niezbędne pozytywne uzgodnienia i opinie właściwych organów.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w dniu 22 października 2024 r. otrzymał odpis prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24, po czym zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2024 r., na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), poinformował, że dotrzymanie ustawowego terminu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe z uwagi na stopień skomplikowania sprawy. Organ zaznaczył, że wypełniając wskazania zawarte w w/w wyroku zwrócił się w dniu 26 listopada 2024 r. do specjalisty z zakresu akustyki – firmy [...] w celu dokonania analizy w zakresie emisji hałasu do środowiska planowanego przedsięwzięcia ze wskazaniem błędów i rozbieżności w materiale dowodowym złożonym przez inwestora w trakcie postępowania, o czym poinformowano inwestora. Dalej organ stwierdził, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a podejmując decyzję o uzupełnieniu materiału dowodowego działał w oparciu o przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia ze stanem bezczynności. Z analizy akt administracyjnych wynika, że akta sprawy, wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24, wpłynęły do organu w dniu 22 października 2024 r. Ze powołanego wyroku wynika, po pierwsze, że w toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wymagane prawem stanowiska organów współdziałających (w tym pozytywne uzgodnienie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] dokonane postanowieniem z dnia 20 września 2023 r.), co w zasadzie winno skutkować decyzją pozytywną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, przy braku wynikających z akt sprawy przesłanek wskazujących na wadliwość pozytywnych stanowisk zajętych przez organy uzgadniające. Po drugie, zanegowanie stanowisk organów współdziałających, przy tak zebranym materiale dowodowym, mogło nastąpić jedynie w oparciu o przeprowadzenie kontrdowodu merytorycznie negującego stanowisko organu współdziałającego, czy autora raportu. Takiego kontrdowodu – w ocenie WSA w Łodzi – nie stanowi analiza sporządzona przez firmę [...], która w swojej treści w istocie nie podważa stanowiska wyrażonego przez RDOŚ w postanowieniu z dnia 20 września 2023 r. We wnioskach owej analizy autor stwierdził jedynie, że ze względu na wskazane w opinii okoliczności "mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomów hałasu w środowisku na terenach chronionych", a zatem posłużył się pojęciem nieostrym, wskazując jedynie na potencjalne możliwości przekroczenia norm hałasowych. Po trzecie, wobec treści wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1125/18, stwierdzającego nieważność § 7 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy powinny w swej decyzji zawrzeć stwierdzenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest całkowicie zgodne z w/w pozostałymi ustaleniami planu dla tego terenu, do czego obliguje je przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś.").
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji, po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku z dnia 16 lipca 2024 r., właściwie bez podania konkretnej przyczyny, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2024 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r., po czym zlecił firmie [...] wykonanie analizy w zakresie emisji hałasu do środowiska planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy treść uzgodnionego przez RDOŚ raportu nie uległa zmianie. Następnie uzyskana przez organ pierwszej instancji analiza sporządzona przez firmę [...] najpierw została przekazana inwestorowi, celem ustosunkowania się do niej, a następnie stanowisko inwestora zostało przekazane do RDOŚ pismem z dnia 21 stycznia 2025 r., celem "weryfikacji postanowienia z dnia 20 września 2023 r.", podczas gdy inwestor nie podjął we własnym zakresie żadnych działań, które wpływałaby na treść raportu uzgodnionego postanowieniem RDOŚ z dnia 20 września 2023 r., a udzielona przez inwestora odpowiedź była jedynie reakcją na wezwanie organu. Dalej Wójt Gminy [...], w odpowiedzi na pismo RDOŚ, pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. przesłał organowi uzgadniającemu kopie: wyroku z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24 oraz uchylonej tymże wyrokiem decyzji SKO, po czym zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2025 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., przedłużył termin na wydanie decyzji do dnia 28 lutego 2025 r., ze względu na konieczność ponownego uzgodnienia z RDOŚ planowanego przedsięwzięcia. Z kolei pismem z dnia 4 lutego 2025 r. Wójt Gminy [...], wskutek pisma RDOŚ z dnia 28 stycznia 2025 r., po pierwsze wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomimo tego, że – jak już wspomniano – inwestor nie podejmował działań zmierzających do zmiany raportu, a po drugie wskazał jako podstawę prawną swojego wystąpienia do RDOŚ przepisy art. 77 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, ust. 2 u.i.o.ś. Na kolejne pisma RDOŚ z dnia 13 lutego 2025 r. i 13 marca 2025 r., wzywające do wyjaśnienia, czy Wójt Gminy [...] zwraca się ponownie o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia w związku z otrzymanym uzupełnieniem raportu oraz wzywające do przesłania owego uzupełnienia – organ pierwszej instancji nie odpowiedział. Skutkowało to postanowieniem RDOŚ z dnia 2 kwietnia 2025 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na to, że Wójt Gminy [...] nie przekazał uzupełnienia raportu, a zatem RDOŚ nie mógł ponownie merytorycznie ocenić przedsięwzięcia w kontekście jego oddziaływania na środowisko.
Wobec tak prowadzonego postępowania, WSA w Łodzi uznał, że czynności podejmowane przez Wójta Gminy [...] po otrzymaniu prawomocnego wyroku miały charakter pozorny, a ich celem było nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Inwestor nie składał uzupełnienia uzgodnionego przez RDOŚ raportu, nie przedłożył także nowego raportu, a organ nie dysponował kontrraportem, ani innym kontrdowodem, który w sposób jednoznaczny podważałby raport złożony przez inwestora, uzgodniony przez RDOŚ. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy, przewidziane w art. 36 k.p.a., ma przede wszystkim zapewniać stronie informację o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia oraz stanowi wykonanie ciążącego na organie obowiązku informacyjnego. Przepis ten nie może natomiast być traktowany instrumentalnie i być wykorzystywany jedynie jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe.
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), WSA w Łodzi stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydłużanie postępowania jedynie w celu odroczenia momentu wydania niepopularnej społecznie decyzji narusza terminy załatwienia sprawy w sposób rażący i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
W przedmiocie wymierzonej organowi z urzędu grzywny Sąd pierwszej instancji orzekł natomiast na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazał, że grzywna w wysokości 5.000 zł w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do zakończenia prowadzonego postępowania w sposób odpowiadający prawu. Sąd miał na uwadze także wskazywane przez Spółkę straty finansowe, jakie poniosła oczekując na załatwienie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie i koniecznym jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny wysokości 5.000 zł – w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało z jego złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy oraz zmierzało do merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej nie była to bezczynność z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, w ramach oceny przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., okoliczności podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy oraz konieczności ponownego przeanalizowania całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jak również uzyskania przez organ aktualnej analizy z zakresu emisji hałasu do środowiska planowanego przedsięwzięcia (tzw. kontrdowodu);
3) art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wytycznych zapadłych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24, w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji był zobowiązany właściwie ustosunkować się do uzgodnień i opinii wyrażonych przez organy współdziałające w sprawie, w tym zwłaszcza uzyskać kontrdowód merytorycznie zmierzający do ich zakwestionowania, na czym to były właśnie skoncentrowane działania organu i które polegały na uzyskaniu analizy sporządzonej przez podmiot zewnętrzny (firmę [...]), która podważa i czyni nieaktualnym stanowisko RDOŚ zawarte w postanowieniu z dnia 20 września 2023 r.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi Spółki. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą przedmiotowego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego, ani też kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez WSA w Łodzi rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd pierwszej instancji – w nawiązaniu do akt sprawy – przedstawił sekwencję czynności podjętych przez organ i wskazał powody, dla których uznał, że doszło do bezczynności intencjonalnej – celowym odwlekaniu wydania decyzji w sprawie. WSA w Łodzi wskazał również przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22).
Odnosząc się natomiast do zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wnikliwego i szybkiego działania, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., a jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W rozpatrywanym przypadku przekroczono ustawowy termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 k.p.a., który należało liczyć od daty zwrotu akt organowi, tj. od dnia 22 października 2024 r.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po wpłynięciu akt do organu w dniu 22 października 2024 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r., po czym zlecił firmie [...] wykonanie analizy w zakresie emisji hałasu do środowiska planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy treść uzgodnionego przez RDOŚ raportu nie uległa zmianie. Powyższe okoliczności dobitnie świadczą o bezpodstawnym uchylaniu się przez skarżącego kasacyjnie od załatwienia sprawy. W analizowanych okresach nie wystąpiły żadne prawne i faktyczne przeszkody, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji w sprawie. Bezpodstawne uchylanie się przez Wójta Gminy [...] od podejmowania czynności w sprawie i nierozpoznanie wniosku skarżącej w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. świadczy o oczywistej bezczynności tego organu. Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w niniejszym przypadku, na podjęcie efektywnego działania przez organ administracji publicznej w sprawie jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i świadczy o rażącym naruszeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz ewidentnym naruszeniu zasady szybkości postępowania.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowej, szczególnej. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków) została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny w wysokości 5.000 zł. Określając wysokość tej grzywny, WSA w Łodzi miał na uwadze, że bezczynność organu trwała ponad pół roku, w sytuacji, gdy wszystkie istotne kwestie prawne zostały przesądzone w wyroku z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał także, że w/w kwota jest adekwatna do popełnionego naruszenia prawa oraz okoliczności całej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania zwłoki organu, efektywność zastosowania tego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy oraz jej znaczenie dla skarżącej Spółki. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość grzywny, jaka może być wymierzona na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywna w kwocie 5.000 zł mieści się w ustawowych granicach i nie jest nadmiernie wygórowana. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby w niniejszej sprawie WSA w Łodzi wadliwie miarkował wymierzoną grzywnę. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu – nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 296/24, odnosząc się do oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, w tym do oceny raportu, Sąd ten w konkluzji wskazał: "Dopiero dysponując kontrdowodem, możliwe jest merytoryczne negowanie stanowiska organów współdziałających i autora raportu. Formułując jedynie ogólnikowe motywy podjętego rozstrzygnięcia, opierające się na wątpliwościach organu co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ I instancji uchybił przepisom art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.". Zaprezentowane stanowisko jest stwierdzeniem ogólnym WSA w Łodzi i nie wyraża ono zobowiązania do przeprowadzenia kontroperatu, a w istocie stwierdza, że ustalenia operatu mogą być skutecznie podważone kontroperatem. Przeprowadzenie dowodów i innych czynności nie zwalnia organu z obowiązku dochowania terminów do załatwienia sprawy.
Odnosząc się zaś do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dokonując kontroli bezczynności w sprawie WSA w Łodzi nie był upoważniony do oceny kwestii materialnoprawnych, zwrócić należy uwagę, że ocena bezczynności organu wymaga przeanalizowania przepisów prawa materialnego, które mają w sprawie zastosowanie. Dopiero takie holistyczne spojrzenie na sprawę, zwłaszcza w sprawach zawiłych prawnie, pozwala sądowi administracyjnemu dokonać prawidłowej weryfikacji skargi na bezczynność organu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.