III OSK 1403/24

III OSK 1403/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Sz 809/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-02-15
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 ust. 1 pkt 5a, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 809/23 w sprawie ze skarg Gminy C. oraz Koła Łowieckiego "T." w S. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 809/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy C. oraz Koła Łowieckiego "T." w S., stwierdził nieważność zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: RDOŚ, organ) z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "[...]" (pkt I) oraz zasądził od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie na rzecz skarżących po 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarządzeniem z 13 lipca 2023 r. RDOŚ, działając na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2022 r., poz. 916 ze zm.), uznał za rezerwat przyrody pod nazwą "[...]" obszar o łącznej powierzchni 724,20 ha, położony na terenie gminy C., w powiecie [...], w województwie [...].
Organ podkreślił, że celem ochrony w rezerwacie przyrody jest zachowanie szczególnych walorów przyrodniczych ekosystemu rozległego, okresowo zalewanego starorzecza zlokalizowanego pomiędzy rzeką [...] a drogą [...] – [...] – [...], jako cennej mozaiki siedlisk stanowiących lęgowiska, żerowiska i noclegowiska ptaków, o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Przebieg rezerwatu określono w załączniku nr 1 do zarządzenia, natomiast położenie granicy rezerwatu zilustrowano na mapach stanowiących załącznik nr 2 do zarządzenia. Obiekt został sklasyfikowany do rodzaju rezerwatów Faunistycznych (Fn). Ze względu na dominujący przedmiot ochrony: typ - Faunistyczny (PFn), podtyp - ptaków (pt). Ze względu na główny typ ekosystemu: typ - Różnych ekosystemów (EE), podtyp - mozaiki różnych ekosystemów (me). Nadzór nad rezerwatem powierzony został Regionalnemu Konserwatorowi w Szczecinie.
Pismem z 14 sierpnia 2023 r. Gmina C. oraz Koło Łowieckie "T." w S. złożyli skargi na ww. zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (uzupełnione pismami z 22 listopada 2023 r. i 7 lutego 2024 r.), zarzucając mu naruszenie:
- art. 7 k.p.a., bowiem organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- art. 8 k.p.a., bowiem zaniechanie organu wskazane powyżej nie wyczerpuje wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 85 § 1 k.p.a., bowiem zastrzeżenia i uwagi zawarte w pismach Gminy kierowanych do organu powinny wywoływać uznanie potrzeby, zasadności oraz celowości rzetelnego procedowania w sposób, który pozwoliłby na racjonalną weryfikację twierdzeń przeciwników tworzenia rezerwatu. Tymczasem stanowisko skarżących w istocie nie zostało dostrzeżone i nie spotkało się z jakimkolwiek omówieniem w treści skarżonego zarządzenia. Nie wyjaśniono też w uzasadnieniu zarządzenia przyczyn braku skorzystania ze wskazanych powyżej środków. Zdaniem stron, nic się nie sprzeciwiało temu, żeby organ podjął się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem bezsprzecznie przyczyniłoby się to do zapewnienia przyspieszenia i uproszczenia postępowania, pozwalając na wydanie trafnego rozstrzygnięcia.
- art. 13 ustawy o ochronie przyrody, bowiem nie doszło do przeprowadzenia przez organ dokładnej waloryzacji wartości przyrodniczych, naukowych, kulturowych oraz krajobrazowych przedmiotowego obszaru pod kątem zapisów zawartych w ww. przepisie. Taką waloryzację przeprowadzać powinni specjaliści z zakresu poszczególnych dziedzin. Strony winny mieć również sposobność wypowiedzenia się co do takich opracowań. Nadto, organ miał obowiązek zaznajomienia stron z aktami i zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia.
- art. 8 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem tryb i sposób procedowania oraz pośpiech organu w związku z wydaniem zarządzenia dowodzą całkowitego lekceważenie społeczności lokalnej, oraz działających na terenie Gminy C. myśliwych zgromadzonych w Kole Łowieckim "T.", jak też pozycji Samorządu, i dowodzą całkowitej samowoli organu wydającego kwestionowane zarządzenie.
- art. 3, art. 3 "a" oraz art. 4 ustawy Prawo łowieckie, bowiem zarządzenie w istocie wyklucza stosowanie tych przepisów.
Zdaniem skarżących, na skutek ww. naruszeń doszło do nietrafnego - oczywiście szkodliwego dla stanu fauny na spornym terenie - założenia rezerwatu, co jeszcze bardziej przyczyni się pod pozorem rzekomego ratowania ptaków do ich wyginięcia poprzez stworzenie już teraz wręcz idealnych warunków dla niekontrolowanego rozmnożenia się szopów, kun, jenotów lub wydr.
W uzasadnieniu skargi Gmina C. wskazała również, że stworzony rezerwat nadal w całości znajduje się na terenie Gminy i będzie oddziaływać na wszelkie sprawy na tym terenie. Ponadto, na terenie rezerwatu znajdują się działki stanowiące własność Gminy, które bezprawnie uczyniono enklawami i które tym samym wyłącza się z normalnego gospodarowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy ze skarg Gminy C. i Koła Łowieckiego "T." w S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Sz 809/23.
Rozpoznając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał, że w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie rezerwatu przyrody ma bowiem wpływ na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.
Dalej wskazano, że zaskarżonym zarządzeniem określono granice zewnętrzne rezerwatu przyrody, jednocześnie wyłączając z niego grunty należące do osób prywatnych i Gminy usytuowane w granicach wewnętrznych rezerwatu i sąsiadujące z gruntami należącymi do rezerwatu. W ocenie WSA, takie usytuowanie gruntów niewchodzących w skład rezerwatu powoduje istotne ograniczenia możliwości pełnego korzystania z tych nieruchomości, z uwagi na ograniczenia wynikające faktu, że te grunty de facto stanowią rezerwat.
W kwestii prawa własności Sąd I instancji stwierdził, że została naruszona istota tego prawa, bowiem to organ m.in. będzie decydował o prawie dojazdu do działki niebędącej obszarem rezerwatu, ponadto prawa właścicieli nieruchomości będą ograniczane ze względu na zakazy wynikające z faktu, że grunty te są położone w granicach wewnętrznych rezerwatu. Podkreślono, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, a stosownie do art. 140 k.c. jego wykonywanie odbywa się "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Każdy element środowiska i przyrody ma wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżącej gminy.
Konkludując Sąd I instancji podkreślił, że dokonane wyłączenie nieruchomości z obszaru rezerwatu przyrody jest zabiegiem celowym ze strony organu tworzącego taki rezerwat, pozwalającym na pominięcie procedury wywłaszczeniowej, a jednocześnie pozbawieniem właścicieli nieruchomości wyłączonych gruntów z obszaru rezerwatu do pełnego swobodnego rozporządzania tymi nieruchomościami bez jakiegokolwiek odszkodowania. Przy czym jak zauważył WSA, racjonalnym jest, aby wyłączone grunty stanowiły jednolity obszar rezerwatu przyrody ze względu na położenie tych nieruchomości. Rezerwat ten stanowiłby wówczas jednolity obszar, na którym obowiązywałaby tożsame obostrzenia ze względu na obecność chronionego ptactwa. Nieracjonalnym, w ocenie Sądu I instancji, jest tworzenie rezerwatu na obszarze, z którego pewne niewielkie fragmenty, znajdujące się wewnątrz, są wyłączone. Wyłączenie takie jawi się bowiem jako fikcja, skoro na terenach okalających będą obowiązywały szczególne zasady wprowadzone ze względu na konieczność ochrony flory i fauny. Trudno byłoby przyjąć, że na terenach znajdujących się wewnątrz rezerwatu, ale z niego wyłączonych, obostrzenia te nie obowiązują.
Zdaniem Sądu I instancji, skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, bowiem nadmiernie ingeruje ono w prawa do poszanowania własności.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie w wyniku utworzenia rezerwatu przyrody doszło do ograniczenia praw właścicieli ze względu na obowiązywania zakazów w rezerwacie przyrody;
- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksy cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) w związku z art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54) poprzez uznanie, że utworzenie rezerwatu spowoduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności z uwagi na zakazy przewidziane w ustawie o ochronie przyrody, w sytuacji, gdy to ograniczenie prawa własności ma jedynie charakter potencjalny, a zgłaszane ograniczenia przez właścicieli działek zostały pozyskane jedynie na potrzeby wniesionej przez Gminę skargi;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54) poprzez uznanie, że doszło do naruszenia prawa własności właścicieli działek, w sytuacji w której nie doszło do naruszenia istoty prawa własności z uwagi na okoliczność, że właściciele działek prywatnych mają prawo nimi rozporządzać, korzystać itp.;
II. naruszenie prawa procesowego, to jest:
1) art. 58 § 1 pkt 5a i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie wyroku pomimo nieprzeprowadzenia procedury zgłoszenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa;
2) art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) poprzez uznanie istnienia interesu prawnego Koła Łowieckiego i Gminy C. w sytuacji, gdy Sąd ograniczył badanie interesu prawnego do prawa złożenia skargi na akt prawa miejscowego nie badając tym samym interesu prawnego ww. podmiotów w zwalczaniu utworzenia rezerwatu.
Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie RDOŚ oświadczył, iż nie wnosi o rozpatrzenie skargi po przeprowadzeniu w niniejszej sprawie rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarżący wnieśli skargi bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przepisy prawa nie przewidują środków zaskarżania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem wyrażonym tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalną jest w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżania w danej sprawie (vide postanowienie NSA z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12). Podkreślono, że po wydaniu zarządzenia i jego wejściu w życie Gmina C. ani Koło Łowieckie T. nie wystąpiły ze stosowanym wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, a Sąd pomimo uchybienia proceduralnego rozpatrzył skargi i wydał wyrok. RDOŚ poddaje w wątpliwość istnienie interesu prawnego Koła Łowieckiego, bowiem podnoszony argument o ograniczeniu możliwości polowania nie oznacza istnienia interesu prawnego.
Następnie organ zauważył, że wydany w oparciu o art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, akt prawny zawiera wszystkie elementy wskazane w ustawie. Projekt zarządzenia, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U z 2023 r., poz. 190), został uzgodniony z Wojewodą Zachodniopomorskim pismem z 12 lipca 2023 r., znak P-l. 0522.11.2023.KD.
Podkreślono również, że przed uznaniem rezerwatu przyrody, RDOŚ przeanalizował walory przyrodnicze obiektu uzasadniające objęcie obszaru tą formą ochrony przyrody. Przeanalizowano dane historyczne, jak również dane aktualne uzasadniające występowanie walorów przyrodniczych tego obiektu. Rezerwat przyrody "[...]", stanowi jedno z ostatnich wielkopowierzchniowych płytkich rozlewisk w dolinie [...], należąc do najcenniejszych przyrodniczo obiektów w województwie zachodniopomorskim. Większość przedmiotowego obszaru jest kilkakrotnie zalewana w ciągu roku podczas zimowo-wiosennych i jesiennych podwyższonych stanów wód, co w połączeniu z dużą mozaikowatością występujących tu zbiorowisk roślinnych tworzy doskonałe warunki bytowania dla różnych grup kręgowców, w szczególności ptaków.
Wskazano na szczególne walory przyrodnicze na podstawie danych naukowych tj. jest to teren o kluczowym znaczeniu dla noclegowisk i stałych miejsc koncentracji migrujących gęsi i żurawi w Polsce, jest wykorzystywany podczas migracji i zimowania przez łabędzie nieme, a także łabędzie krzykliwe, których największe koncentracje na Pomorzu Zachodnim w latach 2002-2008 notowano właśnie na [...] Rozlewisku (do 350 osobników). Wśród ww. gatunków często rejestrowane są gatunki rzadkie: gęś krótkodzioba i mniej liczne: bernikla białolica i łabędź czarnodzioby. Teren ten jest jednym z ważniejszych miejsc przystankowych na trasie migracyjnej zlokalizowanej wzdłuż doliny [...] także dla pozostałych gatunków ptaków związanych z obszarami wodno-błotnymi. Na obszarze w okresie pozalęgowym (jesień-wiosna) corocznie stwierdzane są koncentracje kaczek i łysek (stada po kilka tysięcy osobników), gdzie obok gatunków stosunkowo licznych (krzyżówki, czernice, z obszaru korzystają regularnie głowienki, płaskonosy, świstuny, cyraneczki, rożeńce i krakwy. Wśród ww. gatunków często rejestrowane są gatunki rzadkie: hełmiatka, ogorzałka. [...] Rozlewisko stanowi ważny element szlaku wędrówkowego ptaków z rzędu siewkowych. Licznie obserwowana jest tutaj podczas migracji sezonowych czajka, kszyk (stada do 100 osobników), batalion (największe notowane stada 200-700 osobników), kulik wielki (stada do 60 osobników), łęczak (regularnie po kilkadziesiąt osobników, czasem kilkaset) oraz sieweczka rzeczna (stada do 30 osobników). Jest to jedno z nielicznych miejsc regularnych obserwacji gatunków rzadkich takich jak: biegus krzywodzioby, biegus malutki ostrygojad, rycyk, brodziec śniady, biegus rdzawy. Licznie obserwowane są także ptaki z rodziny mewowatych, takie jak śmieszka, mewa mała, oraz rybitwy białoskrzydła, białowąsa.
W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że obszar ten stanowi cenne i ważne miejsce lęgowe w dolinie [...], jak również ważne żerowisko dla gatunków takich jak bocian czarny (regularnie obserwowane do kilkunastu osobników) oraz licznych ptaków szponiastych (m.in. kania ruda, kania czarna, bielik, rybołów, błotniak stawowy, sokół wędrowny - regularne obserwacje żerujących osobników). W obszarze znajduje się także stanowisko puchacza, dla którego jest to obszar zarówno żerowiskowy, jak i lęgowy. W związku z powyższym organ poprzedził utworzenie rezerwatu bardzo rzetelnymi danymi przyrodniczymi, merytorycznymi, które pozwoliły na utworzenie rezerwatu.
Nadto wskazano, że zasady funkcjonowania rezerwatu przyrody były wyjaśniane przez RDOŚ oraz Regionalnego Konserwatora Przyrody w Szczecinie. Do organu nie wpłynęły żadne uwagi, wnioski czy petycje ze strony mieszkańców gminy C. i właścicieli działek sprzeciwiające się utworzeniu rezerwatu przyrody. Organ podkreślił, że załączone do skargi sprzeciwy mieszkańców z 12 lipca 2023 r. w formie kart skierowanych do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie nie zostały przesłane do RDOŚ. W związku z powyższym, w ocenie RDOŚ sprzeciwy te zostały sporządzone na potrzeby przygotowywanej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nadto pisma z 7 lutego 2024 r. przedłożone przez Gminę pochodzące od dwóch właścicieli działek wpłynęły do Sądu już po zamknięciu rozprawy i w ocenie RDOŚ zostały sporządzone na potrzeby jedynie poparcia stanowiska Burmistrza. W ocenie organu, wskazane w przedłożonych oświadczeniach właścicieli ograniczenia mają charakter jedynie potencjalny, hipotetyczny w żadnym razie realny. Nadto właściciele działek nie wystąpili do RDOŚ o wyrażenie zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie, a przyjmują założenia dotyczące spadku wartości ich działki, niemożności nawet spacerowania z psem, w sytuacji, gdy RDOŚ wyłączył działki z obszaru rezerwatu i to wyłączenie nie ma w żadnym razie wyłączenia sztucznego wbrew temu co stwierdził Sąd. Wskazano, że właściciele działek mają swobodny dostęp do działek, mają możliwość prowadzenia działań oczywiście zgodnych z przeznaczeniem działek i na dzień utworzenia rezerwatu żadne ograniczenia nie wystąpiły.
Zaznaczono, że możliwość korzystania z nieruchomości gruntowych (działki, ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm. C) wskazanych w oświadczeniach osób prywatnych oraz dojazd do nich, nie uległy zmianie i nie są ograniczone. Funkcjonowanie rezerwatu nie stoi w sprzeczności z możliwością korzystania z ww. nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a dojazd do nich został zachowany poprzez działki drogowe, które także nie zostały włączone do granic rezerwatu. Lokalizacja tych działek, a także drogi dojazdowe przedstawione zostały na załączniku do niniejszej skargi kasacyjnej.
Ponadto zauważono, że projekt zarządzenia w sprawie uznania za rezerwat przyrody "[...]", poddany został konsultacjom społecznym zgodnie przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.). RDOŚ wydał obwieszczenie (znak: WOPN.6200.8.2022.MKP), które podano do publicznej wiadomości poprzez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie, wywieszenie na tablicy ogłoszeń Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie w dniach 2 czerwca do dnia 30 czerwca 2023 r., publikację w prasie o zasięgu regionalnym. Ww. obwieszczenie przesłane zostało do następujących urzędów oraz administracji Lasów Państwowych, w celu dotarcia z tą informacją do jak największej liczby mieszańców: do Urzędu Gminy w C., Starostwa Powiatowego w G., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału-Terenowego w Szczecinie, Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Zachodniopomorskiego, Nadleśnictwa M., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie, Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego. Obwieszczenie przesłane zostało również do podmiotów bezpośrednio związanych z obszarem, tj. Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Szczecinie, Rybackiej Spółdzielni "[...]" (użytkownika rybackiego obwodu rybackiego rzeki [...] - nr [...]), Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Szczecinie, Koła Łowieckiego "S." oraz Koła Łowieckiego "T.".
Organ podniósł, że Sąd I instancji oparł swoje rozważania na założeniu, że hipotetycznie dojść może do naruszenia prawa własności, ale nie została przeprowadzona szczegółowa analiza pod kątem charakteru, rodzaju, funkcji działek tj. czy działki to działki rolne lub o innym przeznaczeniu, czy też na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatem kategoryczne stwierdzenie, że doszło do ograniczenia prawa własności jest absolutnie nie uzasadnione.
Zdaniem RDOŚ, wydaje się, że istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest błędne ustalenie, że ustanowienie rezerwatu naruszyło chronione prawem interesy, m.in. właścicielskie, podczas gdy tak nie było, bo rezerwat nie został ustanowiony na działkach podmiotów prywatnych. Co więcej, nawet jeżeli zostały w wyniku ustanowienia rezerwatu wprowadzone jakieś niedogodności dla właścicieli nieruchomości, to zgodnie z art. 129 Prawa ochrony środowiska w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.
Dalej zaznaczono, że na terenie całej Polski funkcjonują rezerwaty przyrody obejmujące grunty należące do osób prywatnych, w całości lub częściowo. RDOŚ przed uznaniem obszaru za rezerwat przyrody "[...]" przeanalizował wszystkie akty prawne dotyczące funkcjonujących na jego terenie form ochrony przyrody, tj. użytku ekologicznego "[...] Rozlewisko", [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 Dolna [...] oraz Dolina Dolnej [...]. Istniejące już formy ochrony przyrody na ustanowionych na tym terenie nie były kwestionowane także i w zakresie ograniczenia prawa własności ze względu na istniejące zakazy, także w ocenie organu niezrozumiałym jest podnoszenie aktualnie potencjalnych ograniczeń i wskazywanie na możliwe utrudnienia w wykonywaniu prawa własności.
Pismem z 15 kwietnia 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Gmina C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu, bowiem jest ona w stopniu oczywistym bezzasadna oraz obciążenie RDOŚ wszelkimi kosztami postępowania wywołanego skargą, w tym zasądzenie na rzecz Gminy wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Pismem z 22 kwietnia 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Koło Łowieckie "T." w S. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej organu, bowiem jest ona w stopniu oczywistym bezzasadna oraz obciążenie RDOŚ wszelkimi kosztami postępowania wywołanego skargą, w tym zasądzenie na rzecz Koła Łowieckiego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a., którego uwzględnienie mogłoby skutkować odrzuceniem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Jako nieoparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, aniżeli przyczyny wymienione w art. 58 § 1 pkt 1 1-5a p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu przyczyna taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem podmioty wnoszące skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przeprowadziły "procedury zgłoszenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa". Oceniając zasadność powyższego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "[...]". Uznanie za rezerwat przyrody następuje w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336; dalej: u.o.p.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r., poz. 428; dalej: ustawa o wojewodzie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, co wynika wprost z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: u.i.o.ś.).
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu brak jest podstaw do wnioskowania, że Gmina C., jak i Koło Łowieckie "T." nie wyczerpały przysługujących im środków zaskarżenia przesądzających o dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 ust. 2 p.p.s.a.). Rozważyć więc należy czy wnoszącym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podmiotom przysługiwał jakikolwiek środek zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie, a więc środek, który należało skierować do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Zwrócić należy uwagę, że do dnia 1 czerwca 2017 r., to jest do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa zmieniająca) przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie stanowił, że "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego".
Po wejściu w życie ustawy zmieniającej przepis ten nie statuuje już obowiązku zwrócenia się z wezwaniem do organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia i nie obwarowuje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od bezskuteczności takiego wezwania. Oznacza to, że stronom, zgodnie z art. 52 ust. 2 p.p.s.a. nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, a co za tym idzie nie istniały podstawy do odrzucenia skarg w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a.
Za zasadny należało natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 58 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Obowiązkiem Sądu I instancji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy było dokonanie oceny, czy interes prawny lub uprawnienia wnoszących skargę zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, to jest art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Należy zwrócić uwagę, że na wskazane wyżej akty prawa miejscowego nie służy skarga rozumiana jako actio popularis (skarga powszechna). Skarga ta jest bowiem wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tego typu sprawach skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała (zarządzenie) poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, LEX nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.
Z treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie wynika, że podmiotowość skarżącego w tych sprawach kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Strona wnosząca skargę winna wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004 r. Nr 7, poz. 114). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale, w tym przypadku w zarządzeniu, nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc nie wystarczy twierdzenie, że może ono wystąpić w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/23, LEX nr 3655652).
Ocena ta powinna zostać dokonana na wstępnym etapie postępowania.
Zasadnie skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że oceny takiej nie może stanowić ogólnikowe stwierdzenie Sądu I instancji, który wskazał, że "W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie rezerwatu przyrody ma bowiem wpływ na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie".
Z powyższego lakonicznego twierdzenia Sądu I instancji nie wynika jakie konkretne przepisy prawa przesądzają, że zarówno Gminie C., jak i Kołu Łowieckiemu "T." przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania i czy w przypadku istnienia tego interesu wywiedzionego z konkretnej normy prawnej doszło do jego naruszenia i na czym naruszenie to polegało.
Dopiero taka analiza pozwoliłaby na ustalenie, czy Gminie C. i Kołu Łowieckiemu "T." przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "[...]".
Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odnosi się do powyższej kwestii, a przedmiot rozważań Sądu I instancji nie stanowił art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie.
Tak skonstruowane uzasadnienie Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, albowiem nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zasadności poglądu Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny przysługującej stronom legitymacji do wniesienia skargi.
Z uwagi na powyższe uchybienia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 185 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokona oceny dopuszczalności wniesienia skarg przez Gminę C. i Koło Łowieckie "T." mając na względzie przedstawione powyżej zapatrywania prawne i stosownie do wyników analiz albo zastosuje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. albo też uznając, że podmiotom tym (lub jednemu podmiotowi) przysługuje legitymacja do wniesienia skargi rozpozna sprawę merytorycznie.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.