III OSK 1397/23

III OSK 1397/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2289/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-26
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 6
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2020 poz 1463
art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28 i art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.27.2022.DF w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/22 oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.27.2022.DF w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej w skrócie: "RDOŚ") decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr WPN-1.6401.414.2022.KZ.2, po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Fundacja") z dnia 13 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p.") zezwolił Fundacji na czynności podlegające zakazom w stosunku do występujących dziko na terenie Nadleśnictwa [...] zwierząt następujących gatunków: zgniotek cynobrowy (Cucujus cinnaberinnus), ponurek Schneidera (Boros schneideri), zagłębek bruzdkowany (Rhysodes sulcatus), pachnica dębowa (Osmoderma barnabita).
Odwołanie od powyższej decyzji do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożył Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej w skrócie: "Nadleśnictwo"), wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez pominięcie Nadleśnictwa w niniejszym postępowaniu oraz nieprzekazanie mu w/w decyzji a także naruszenie przez Fundację pkt 4 decyzji RDOŚ z dnia 8 sierpnia 2022 r., w którym wskazano, że "szczegółowy harmonogram prac terenowych należy uzgodnić z podmiotem zarządzającym terenem planowanych prac".
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.27.2022.DF stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Nadleśnictwo odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Nadleśnictwo nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 sierpnia 2022 r., gdyż nie ma podstaw, aby uznać je za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie GDOŚ, w sprawach toczących się na podstawie art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 u.o.p., interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu pierwszej instancji określone w niej obowiązki prawne. Wynika to z zakresu prowadzonych postępowań, które dotyczą możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. GDOŚ podkreślił, że zaskarżoną decyzją nie nałożono na Nadleśnictwo żadnych obowiązków, jak również decyzja ta nie wkraczała w sferę jego interesu prawnego.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Nadleśnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosło o jego uchylenie i zarzuciło naruszenie art. 134 k.p.a., art. 56 ust. 2 u.o.p., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 34 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o lasach").
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że problem prawny występujący w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu Nadleśnictwu przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Fundacji o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do dziko występujących zwierząt określonych gatunków objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych przez Nadleśnictwo.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. Jeśli zatem odwołanie wnosi podmiot niebędący stroną, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powinno zostać wydane, gdy podmiot wnoszący ten środek odwoławczy "już na pierwszy rzut oka" nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest zatem tylko wówczas prawidłowe, jeżeli z treści odwołania w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wynika, że wnoszący je nie ma interesu prawnego. W przeciwnym wypadku stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13; 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 596/13). Należy zauważyć, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. ani w ustawie o lasach. Niemniej jednak przyjmuje się, że jest to interes, którego źródłem jest określony przepis prawa, niekoniecznie przepis prawa publicznego. Innymi słowy, interes prawny ma związek z prawem w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu (jego praw lub obowiązków), ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3140/12; 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Skoro przepisy u.o.p. nie zawierają definicji strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na podstawie art. 56 tej ustawy, to legitymację do występowania w charakterze strony w takiej sprawie należy oceniać na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja zawarta w art. 28 k.p.a. skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, nawet przez naczelny organ administracji państwowej, ale z przepisów prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zatem to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1610/97, LEX nr 48736; 28 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1563/96, LEX nr 44195; 10 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 844/98, LEX nr 41823) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Podkreślenia wymaga, że interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98; 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97). Badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest zatem związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie GDOŚ dokonał prawidłowych ustaleń co do możliwości przyznania legitymacji procesowej Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, reprezentowanemu przez zarządcę terenu objętego spornym zezwoleniem – Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], w postępowaniu prowadzonym z wniosku Fundacji o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych przez to Nadleśnictwo. Skoro bowiem decyzja ta jest wydawana na wniosek zainteresowanego (art. 56 ust. 6 u.o.p.) i uprawnia do podejmowania czynności (działań) wbrew zakazom określonym w u.o.p., to tym samym stroną w takim postępowaniu jest jedynie wnioskodawca, a więc odwołującemu się – jako zarządcy – nie przysługiwał interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 56 ust. 2 i 4 u.o.p., interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, tj. Fundacja. Przedstawiona przez skarżące Nadleśnictwo argumentacja, wskazująca na ustawowe kompetencje Nadleśniczego w zakresie gospodarki leśnej wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, czy też kwestia bezpośredniego zarządzania przez ten podmiot lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych, a więc wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w strukturach Lasów Państwowych (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach) w żadnym wypadku powyższej oceny nie zmienia. W okolicznościach tej sprawy Nadleśnictwo może wykazać się bowiem jedynie interesem faktycznym. Jednocześnie zauważyć należy, że rozstrzygnięcie RDOŚ nie wyklucza możliwości podejmowania przez stronę skarżącą działań wynikających z ustawy o lasach, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie ogranicza możliwości realizowania zadań nałożonych na skarżącego przepisami u.o.p. czy ustawy o lasach. W żadnym wypadku decyzja RDOŚ nie wyklucza przecież możliwości realizacji zadań ustawowych wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy o lasach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Nadleśnictwo. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
1) art. 28, art. 127 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 4 ust. 1-4, art. 32 i art. 35 ust. 1 ustawy o lasach oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 56 ust. 2 u.o.p., poprzez błędne uznanie, że skarżącemu kasacyjnie Nadleśnictwu nie przysługuje w niniejszej sprawie interes prawny, a w konsekwencji, że nie posiada ono przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji, gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie zakończone decyzją RDOŚ z dnia 8 sierpnia 2022 r., prowadzone na wniosek Fundacji z dnia 13 lipca 2022 r., a dotyczące zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do dziko występujących zwierząt określonych gatunków na terenie Nadleśnictwa – ingeruje wprost w prawo własności Nadleśnictwa do nieruchomości, nakłada na Nadleśnictwo obowiązek współpracy z Fundacją i znoszenia działań Fundacji na terenie Nadleśnictwa, przez co Nadleśnictwo posiada interes prawny w tej sprawie, jest stroną postępowania i miało prawo do wniesienia odwołania od w/w decyzji RDOŚ;
2) art. 151 p.p.s.a. – w wyniku powyższych uchybień.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Przystępując do analizy interesu prawnego Nadleśnictwa należy podkreślić, iż legitymację do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie należy oceniać na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis nie stanowi zatem samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma w konsekwencji charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna – czyli realnie istniejąca – potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225 oraz wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12; 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12 i 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1229/20). Co do zasady zatem istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że GDOŚ dokonał prawidłowych ustaleń co do możliwości przyznania legitymacji procesowej Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, reprezentowanemu przez zarządcę terenu objętego spornym zezwoleniem – Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], w postępowaniu prowadzonym z wniosku Fundacji o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych przez to Nadleśnictwo. Należy podkreślić, że decyzja RDOŚ z dnia 8 sierpnia 2022 r. została wydana na wniosek Fundacji, a więc podmiotu zainteresowanego (art. 56 ust. 6 u.o.p.). Decyzja ta daje prawo do podejmowania czynności wbrew zakazom określonym w przepisach u.o.p., co powoduje, że stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 u.o.p. jest jedynie wnioskodawca, a nie Nadleśnictwo. Pomimo zatem, iż Nadleśnictwo jest zarządcą terenu objętego tym zezwoleniem, to fakt ten nie sprawia, że przysługuje mu z tego powodu interes prawny w zaskarżeniu w/w decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w powyższym zakresie w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 351/16. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że w sprawie toczącej się m.in. na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu pierwszej instancji określone tam obowiązki prawne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania takiej decyzji, nie są źródłem żadnego interesu czy obowiązku dla innych podmiotów, aniżeli wnioskodawca, ponieważ dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego, jak również odstąpienia od wybranych zakazów, obowiązujących w rezerwacie przyrody i w żadnym wypadku nie tworzą obowiązków dla odwołującego się. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, wskazująca na ustawowe kompetencje Nadleśniczego w zakresie gospodarki leśnej, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, czy też kwestia bezpośredniego zarządzania przez Nadleśniczego lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych, a więc wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w strukturach Lasów Państwowych (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach), w żadnym razie nie zmienia wyżej przedstawionej oceny co do braku interesu prawnego Nadleśnictwa w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji wydanej w oparciu o art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Jak już wyżej wyraźnie wskazano, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest tożsame z ustaleniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Niewątpliwie przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o lasach, czy też art. 140 Kodeksu cywilnego, nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego, pozwalającej na uznanie Nadleśnictwa za stronę niniejszego postępowania. Skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo wykazuje się tutaj bowiem wyłącznie interesem faktycznym. Przymiotu strony nie ma natomiast podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspakajania interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2292/15). Stanowisko Nadleśnictwa nie może zostać zaakceptowane, gdyż w tej sprawie decyzje wydają kompetentne organy ochrony środowiska, działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Organy te koncentrują się w odpowiednim zakresie na potrzebie ochrony środowiska i ochrony przyrody oraz zobowiązane są w szczególności do wydawania decyzji i postanowień wynikających z przepisów u.o.p., w tym w szczególności zobowiązane są do współudziału w realizacji polityki ochrony środowiska, jak i zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie wyklucza podejmowania działań wynikających z ustawy o lasach, bowiem decyzja z dnia 8 sierpnia 2022 r. nie ogranicza możliwości realizowania zadań nałożonych na skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo przepisami u.o.p. czy ustawy o lasach.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, iż GDOŚ prawidłowo wydał w niniejszej sprawie, w trybie art. 134 k.p.a., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, ponieważ już z treści odwołania w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wynikało, że wnoszące je Nadleśnictwo nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 8 sierpnia 2022 r. w administracyjnym toku instancji.
Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów p.p.s.a.
Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowanie jest wyłącznie konsekwencją przyjętej przez sąd administracyjny oceny prawnej. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji.
Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy – od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.
Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może także – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku WSA w Gdańsku. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.