III OSK 138/23

III OSK 138/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 480/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 42
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 zd. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 480/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w C. na uchwałę Nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A. S.A. z siedzibą w C. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022r., sygn. akt II SA/Kr 480/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w C. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa (dalej jako Rada Miasta lub organ) z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" (dalej jako uchwała) oddalił skargę w całości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną na wstępie uchwałę zaskarżając ją w części, w jakiej dotyczy ona: działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą [...], oraz działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...], stanowiącej nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą nr [...], będących własnością strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i oddalił ją w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Dalej wyjaśniono, że stronie skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem uchwała ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, jako właściciela nieruchomości. Interes prawny skarżącej jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.
Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd Wojewódzki stwierdził, że została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej jako u.o.p.) i jest zgodna z prawem. Jak zauważono należące do skarżącej działki nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...], na części których uchwalono enklawy nr 5 i nr 6 wchodzące w skład przedmiotowego użytku ekologicznego, były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" zatwierdzonego uchwałą nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. Jednocześnie enklawa nr 5 i enklawa nr 6 położone są wzdłuż dopływu Potoku Sidzinka. Teren działki nr [...] oznaczono na rysunku planu:
- symbolami od 3U.6., 3U.7., 3U.8., 3U.9. i 3U.10. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (...);
- symbolami ZWS.9., ZWS.10., ZWS.11. i ZWS.12. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne;
- symbolami KZD.1. i KZD.2 tereny dróg publicznych klasy zbiorczej;
- symbolami WS.8. i WS.9. tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz rowów stanowiących urządzenia wodne.
Z kolei teren działki nr [...] oznaczono na rysunku planu:
- symbolami 3U.7. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 3U.7. z możliwością lokalizacji usług wbudowanych;
- symbolem ZWS.11. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne.
Jak wskazano poza sporem pozostaje okoliczność, że obszar i granice użytku, składającego się z sześciu odrębnych enklaw, określono w załączniku nr 1 do uchwały, a wykaz współrzędnych punktów załamania granicy użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych 2000 (VII) stanowi załącznik nr 2 do uchwały.
Dalej Sąd Wojewódzki przywołał określony w § 2 uchwały cel ustanowienia użytku, który określono jako zachowanie ekosystemu łąkowego oraz zbiorowisk zaroślowych, szuwarowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i ostoję chronionych gatunków roślin i zwierząt.
Przechodząc do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca zarzuciła po pierwsze, że u.o.p. nie przewiduje formy ochrony w postaci użytku złożonego z enklaw. Po drugie brak precyzyjnego wskazania obszarów objętych ochroną (w tym ich powierzchni). Po trzecie, brak wykazania na terenie enklaw nr 5 i nr 6 istnienia pozostałości ekosystemów podlegających ochronie. Po czwarte dokonanie nieuzasadnionego i sprzecznego z prawem "ukrytego wywłaszczenia" uniemożliwiającego realizację celów gospodarczych spółki.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego wymagania procedury zostały zachowane, a Rada Miasta oparła się na dokumentacji umożliwiającej analizę uwarunkowań przyrodniczych terenu (łąki na Klinach). Jak podkreślono w ramach obowiązującego od dnia 17 maja 2009 r. m.p.z.p., zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym i prognozą oddziaływania na środowisko, dla części dwóch nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego (odpowiednio: ZWS.9., ZWS.10., ZWS.11. i ZWS.12., WS.8. i WS.9. oraz ZWS.11.). Ponadto wskazano orientacyjne lokalizacje stanowisk roślin chronionych. W prognozie podano, że miejsce występowania roślin chronionych włączono w projekcie planu głównie w tereny zieleni, jednakże ustalenia planu w tym zakresie są wytyczną i zobowiązaniem dla inwestorów i projektantów na etapie wykonywania dokumentacji projektowych dla zagospodarowania poszczególnych terenów, na których występują stanowiska roślin chronionych. Sąd pierwszej instancji zauważył nadto, że co prawda enklawa nr 6 zajmuje fragmenty nieruchomości strony skarżącej (część działki nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...]), przy czym części te przeznaczone zostały w m.p.z.p. pod zieleń ochronną oraz ciek wodny (ZWS.11, ZWS.12) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.8.). Tym samym enklawa nr 6 w części objętej skargą w ogóle nie wykracza na tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę. Natomiast w odniesieniu do enklawy nr 5 wskazano, że zlokalizowana jest w całości na działce nr [...], która w planie miejscowym przeznaczona została na tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.9.), przy czym z uwagi na zmieniające na przestrzeni ostatnich lat uwarunkowania przyrodnicze, przy uwzględnieniu analizy możliwości utrzymania trwałości i bioróżnorodności, teren ten powiększono o przyległą część przeznaczoną w planie pod zabudowę usługową. Jednocześnie jak wskazano ze zgromadzonej przez organ w trakcie procedury dokumentacji wynika, że cel ustanowienia użytku (zarówno nr 5 oraz nr 6) został osiągnięty.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego właściwie i zasadnie Rada Miasta uznała, że sporny teren spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego, ponieważ wykazano istnienie pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej ze stanowiskami chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Rada Miasta wykazała istnienie konkretnych wartości podlegających ochronie na każdej z kwestionowanych enklaw. Jak stwierdzono uzasadnienie do wydania zaskarżonej uchwały trafnie nawiązuje do poglądu, że trzeba przeciwdziałać zanikowi pewnych form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zanikowi występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej. Granice obszaru wytyczono jednoznacznie w załączniku do uchwały.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można czynić Radzie Miasta skutecznych zarzutów dotyczących materiałów i dokumentów na jakich się oparła, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały w sprawie utworzenia użytku ekologicznego, jako aktu prawa miejscowego, konieczności przeprowadzenia przed wydaniem aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jej wydaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie istnienie i treść powołanych przez Radę Miasta dokumentów dowodzi, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że uchwała nie była podjęta dowolnie, a ocena treści materiałów o specjalistycznym, przyrodniczym charakterze, nie należy do Sądu. Jak wskazano obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z normami obowiązującego prawa, a Sąd nie ma kompetencji do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Skoro istnieje miarodajna dokumentacja uzasadniająca uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie.
Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 44 ust. 2 u.o.p. (określono nazwę danego obiektu lub obszaru (§ 1 ust. 1), jego położenie (§ 1 ust. 1-3), sprawującego nadzór (§ 6), szczególne cele ochrony (§ 2), w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony (§ 5) oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów (§ 3).
Odnosząc się natomiast do zarzutu formy enklaw, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym ustawodawca nie wprowadził wymogu jednorodności terenu przy ustanawianiu użytku ekologicznego. Jak wskazano z istoty użytku ekologicznego jako formy chroniącej pozostałości ekosystemu wynika dopuszczalność objęcia ochroną także pojedynczych elementów/enklaw przyrody, które w przeszłości tworzyły większy ekosystem. Zauważono jednocześnie, że fragmentaryczny sposób wyznaczenia granic użytku wiąże się bezpośrednio z jego charakterem. Pięć z sześciu enklaw (w tym enklawy nr 5 i nr 6) położone są wzdłuż cieków stanowiących dopływy potoku Sidzinka i rzeki Wilgi, stanowiąc naturalny korytarz ekologiczny. Z kolei przerwy pomiędzy tymi obszarami wiążą się, po pierwsze, z podnoszonymi w skardze procesami zabudowy, ewolucji i degradacji przedmiotowego obszaru, a po drugie, z zaplanowanymi w m.p.z.p. w tym obszarze drogami (również na działkach skarżącej). Dalsze przeciąganie prac nad użytkiem, np. celem uzyskania jeszcze bardziej aktualnej dokumentacji dla całego obszaru, skutkować może zniszczeniem wartości przeznaczonych do ochrony wskutek zarówno procesów zewnętrznych jak i działań właścicieli gruntów. Z tych względów Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu braku realizacji celu skutecznej ochrony przyrody.
Przechodząc do zarzutu nieprecyzyjnego wskazania granic użytku, w tym powierzchni poszczególnych enklaw, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe jest ustalenie przebiegu granic w postaci wykazu współrzędnych punktów załamania granicy. Określenie w § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały w zw. z załącznikiem nr 1 (mapa) i wykazem współrzędnych punktów załamania granic poszczególnych enklaw użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych (układ współrzędnych stosowany w ramach państwowego systemu odniesień przestrzennych - załącznik nr 2), spełnia wymogi jednoznaczności określenia zawarte w ustawie i jest wystarczające dla ochrony własności właścicieli działek. Jest to przy tym sposób najbardziej precyzyjnie określającym położenie formy ochrony i likwiduje wiele problemów z precyzyjnym określeniem przebiegu granicy w przypadku dezaktualizacji danych i trudnościami przy stosowaniu opisu topograficznego. Załączniki obrazujące zakres i przebieg granic użytku ekologicznego oraz wykaz współrzędnych załamania granic są integralną częścią uchwały.
W zakresie zarzutu stosowania nieaktualnych opracowań przyrodniczych terenu, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że podczas pracy nad uchwałą Rada Miasta korzystała z różnych opracowań specjalistycznych przygotowanych na przestrzeni lat przez różne podmioty. Nie istnieje wymóg ustawowy przedstawienia jednorodnej dokumentacji wykonanej przez ten sam podmiot w tym samym okresie dla całego obszaru. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ właściwie dokonał oceny stanu przyrody wymagającej ochrony wykorzystując wszystkie dostępne materiały. Wobec postępującego trendu zabudowy obszaru należy również pozytywnie ocenić, z punktu widzenia wartości chronionych w Konstytucji i u.o.p., chęć jak najszybszego objęcia zagrożonego terenu ochroną. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że nie mógł odnosić się w ramach niniejszej sprawy do obszarów sąsiednich, których dotyczyły badania, a nie objętych ochroną w postaci użytku ekologicznego.
Sąd Wojewódzki nie podzielił również zarzutu dotyczącego zmiany projektu użytku. W ocenie tego Sądu nie mógł on odnosić się do potrzeby, czy też jej braku, objęcia ochroną terenów planowanych do ochrony przed poprawką do projektu nr 1975 z dnia 5 października 2021 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pewne niespójności czy nieprecyzyjności w argumentacji sporządzonej przez radnych również nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak stosowania przez radnych profesjonalnego języka i nomenklatury oraz doza chaotycznego, zamiast metodycznego, podejścia nie może przynieść skutku zakwestionowania stwierdzenia potrzeby ochrony przedmiotowych terenów w oparciu o prawidłowo stwierdzone obiektywne okoliczności przyrodnicze. W tym kontekście negatywna opinia Rady i Zarządu Dzielnicy, uchwała Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska czy też Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego nie mogła mieć decydującego znaczenia.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta rozważyła interesy właścicieli gruntów, w tym prowadzących działalność gospodarczą polegająca na realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, dając jednak prymat interesom wspólnoty (ogółu mieszkańców) i ochrony przyrody. Nie przekroczono granic władztwa i delegacji ustawowej (art. 42 u.o.p.). Uchwała nie jest dowolna, a znajduje uzasadnienie w wykazanym przez organ stanie faktycznym i uzasadnieniu prawnym. Nałożone uchwałą ograniczenia zostały właściwie i adekwatnie wprowadzone. Działania ochronne są nakierunkowane na utrzymanie składu gatunkowego i struktury zbiorowisk roślinnych i zwierzęcych na obecnym poziomie. Tym samym wskazano, że zachowano zasadę proporcjonalności. Rada Miasta nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie działała dowolnie, oparła się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone ograniczenia oceniono jako przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny".
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził zachwiania proporcji pomiędzy interesem publicznym i indywidulanym. Nie dopatrzono się również dysproporcji pomiędzy rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem właścicieli nieruchomości. Powierzchnia terenu objęta ochroną jest adekwatna do występowania chronionych form roślinnych i zasadna ze społecznego punktu widzenia. Stąd ograniczenia dla właścicieli, w tym skarżącej, jawią się jako konieczne.
W kwestii zarzucanej ingerencji w prawo własności stwierdzono, że nie została naruszona istota tego prawa. Jak podkreślono prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, a stosownie do art. 140 K.c. jego wykonywanie odbywa się "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Każdy element środowiska i przyrody ma wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżącej. Przysługuje im ochrona prawna podobnie jak prawu własności. Właściciele nieruchomości powinni utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne (przyrodę, środowisko i zdrowie mieszkańców) dzięki zachowaniu ekosystemu.
Sąd Wojewódzki za nieuzasadniony uznał również zarzut radykalnej zmiany przeznaczenia terenów wchodzących w skład nieruchomości strony skarżącej. W tym zakresie wskazano, że teren nieruchomości nie stanowił jednolitego terenu inwestycyjnego, ponieważ już na etapie opracowywania planu miejscowego w latach 2007-2009 dostrzeżono potrzebę ochrony zasobów przyrodniczych w stosunku do znacznej części tych nieruchomości wprowadzając w ustaleniach m.p.z.p. m.in. na terenach nieruchomości skarżącej przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego. Podkreślono także, że w chwili nabywania przez stronę skarżącą działek, obowiązywał już m.p.z.p., który istotne części nieruchomości wyłączał spod zabudowy. Wyznaczone enklawy użytku ekologicznego nie wprowadzają zmian na tyle istotnych w stosunku do ustaleń miejscowego planu, żeby uniemożliwić realizację przeznaczenia, a w przeważającej części są z nią zbieżne. Zdaniem Sądu w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające prawo jednostki samorządu terytorialnego do zastosowania swego władztwa celem ochrony przyrody.
Jakkolwiek Sąd Wojewódzki dostrzegł, że w tekście uchwały jest mowa o działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], tymczasem na graficznych załącznikach widnieje działka nr [...], z której to działkę nr [...] wyodrębniono, to jednocześnie wskazał, że ta nieścisłość nie powodowała konieczności stwierdzenia nieważności części uchwały, ze względu na fakt, że treść uchwały wraz z załącznikami wystarczająco identyfikuje i umiejscawia enklawy nr 5 i nr 6 wchodzące w skład użytku ekologicznego.
Końcowo, w zakresie wniosku strony skarżącej o mediację wskazano, że art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako u.p.p.s.a.) nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Jest ono fakultatywne. Skoro zatem organ jasno i jednoznacznie prezentował swoje stanowisko wyraźnie sprzeczne z celem mediacji postulowanej przez skarżącą, to brak przeprowadzenia postępowania mediacyjnego i wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia sprawy w formie wyroku nie naruszało zasad postępowania.
Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona skarżąca zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 3) i 4); art. 5 ust. 5, art. 4 ust. 1 pkt 18), art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 pkt 1)-4) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, poprzez bezzasadne niestwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, w której projekt uchwały będącej aktem prawa miejscowego dotyczącym sfery zadań publicznych nie został skonsultowany ani z radą działalności pożytku publicznego ani z organizacjami pozarządowymi.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 42 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że nie można czynić Radzie Miasta skutecznych zarzutów dotyczących materiałów i dokumentów na jakich się oparła, gdyż samo istnienie i treść powołanych przez Radę Miasta dokumentów dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie, a ocena treści materiałów o specjalistycznym, przyrodniczym charakterze, nie należy do Sądu, podczas gdy z powołanego przepisu Konstytucji wynika, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska, a z art. 42 u.o.p. - że użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w związku z czym dokonywana przez sąd ocena aktu prawa miejscowego wprowadzającego takie ograniczenie nie może polegać li tylko na ocenie formalnej, musi zaś być szczególnie wnikliwa, w tym przede wszystkim weryfikować, czy ustanowienie użytku ekologicznego zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych, a zatem czy istniały podstawy faktyczne do ustanowienia takiego użytku na określonym obszarze;
2) art. 42 u.o.p., poprzez jego bezzasadne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że ze zgromadzonej przez organ w trakcie procedury dokumentacji wynika, że cel ustanowienia użytku (na enklawie nr 5) został osiągnięty, a stanowił zachowanie w obrębie enklawy nr 5 występujących tu zbiorowisk roślin takich jak szuwar turzycowy Magnocaricion, mieczyk dachówkowy Gladiolus imbricatus (ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin z dnia 9 października 2014 r.), szuwar właściwy (Phragmition), stanowiących siedliska i ostoję wielu gatunków zwierząt ("Mapa roślinności rzeczywistej" z 2016 r. - k. 251-252 akt adm.), podczas gdy:
a) żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie obrazuje stanu faktycznego części enklawy nr 5 wykraczającej poza teren przeznaczony w m.p.z.p. na tereny zielone i ochrony wód na moment choćby bliski wydaniu zaskarżonej uchwały,
b) teren enklawy nr 5 nie podlegał żadnym badaniom przyrodniczym, w szczególności zaś nie obrazują ich wskazane przez Organ i Sąd dokumenty,
c) powołana przez Sąd "mapa roślinności rzeczywistej" z roku 2016 nie ukazuje bynajmniej, iż na obszarze enklawy nr 5 w jej części wykraczającej poza teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny zielone i ochrony wód występują zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w szczególności zaś stanowiska chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania,
d) z szeregu innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na przedmiotowym terenie nie występują wartości przyrodnicze uzasadniające ustanowienie użytku ekologicznego;
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, względnie w części, w której dotyczy ona enklawy nr 5 w zakresie terenów oznaczonych w m.p.z.p. jako tereny zabudowy usługowej, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Skarżąca kasacyjnie wniosła również o przeprowadzenie dowodu z opinii ECO doradztwo przyrodnicze [...] z dnia 5 października 2022 r. na okoliczność braku walorów przyrodniczych na terenie enklawy nr 5 użytku ekologicznego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Poszczególne zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wniesiono o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 u.p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z Inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej przez zespół pod przewodnictwem [...] (wyk. 2022) oraz opracowania - Monitoring przyrodniczy użytku ekologicznego "Łąki na Klinach wykonany przez Geomind (wyk. 2022).
W piśmie procesowym z dnia 21 października 2024 r. skarżąca kasacyjnie odniosła się do twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniosła o oddalenie wniosków dowodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.
W ramach jedynego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 3) i 4); art. 5 ust. 5, art. 4 ust. 1 pkt 18), art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 pkt 1)-4) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, poprzez bezzasadne niestwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, w której projekt uchwały będącej aktem prawa miejscowego dotyczącym sfery zadań publicznych nie został skonsultowany ani z radą działalności pożytku publicznego ani z organizacjami pozarządowymi.
Konstrukcja wskazanego zarzutu kasacyjnego jest co najmniej częściowo wadliwa. Artykuł 147 u.p.p.s.a. stanowi przepis procesowy, określający formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uznania, iż skarga na uchwałę lub akt zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 i § 2 u.p.p.s.a.). Stanowi on przepis wynikowy, który z założenia nie wchodzi w podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sądu. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny musi wiązać się ze sformułowaniem oceny o niezgodności kwestionowanego skargą działania organu administracji publicznej z przepisami innych aktów prawnych niż u.p.p.s.a. W ramach skargi jako przepis związkowy powołano: art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 3) i 4); art. 5 ust. 5, art. 4 ust. 1 pkt 18), art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 pkt 1)-4) ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Wskazać zatem należy, że art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako u.s.g.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten odnosi się więc wprost do kompetencji nadzorczych wojewody. Nie stanowi on podstawy orzekania przez sąd administracyjny, a zatem Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.
Nie mniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do wskazanego zarzutu w pozostałym zakresie, a mianowicie art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 3) i 4); art. 5 ust. 5, art. 4 ust. 1 pkt 18), art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 pkt 1)-4) ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1491, dalej jako u.d.d.p.), przy czym wskazać należy, że nie mógł on wywołać zamierzonego skutku.
W tym miejscu stwierdzić należy, że zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że jej działki zostały objęte zakresem uchwały dopiero na etapie poprawki grupy radnych z dnia 5 października 2021 r. Pierwotny zakres planowanego użytku ekologicznego obejmował bowiem teren ok. 16 ha, w który nie wchodziły działki skarżącej kasacyjnie (oznaczone w tekście poprawki jako dz. nr [...] oraz nr [...]). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w toku procedury uchwałodawczej istotnej zmianie uległ zatem zakres przedmiotowy uchwały, a tym samym konieczne było przeprowadzenie konsultacji uwzględniających tę poprawkę. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżąca kasacyjnie odwołała się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1283/15, w którym wskazano m.in., że: "zgodnie z art. 5 ust 1 tej ustawy (u.d.d.p. – przyp. Sądu) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Zgodnie z art. 5 ust . Stwierdzić zatem należy, że 2 pkt 3 ustawy jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wskazany obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy". Jak podkreśliła strona skarżąca nieprzeprowadzenie obligatoryjnych konsultacji społecznych przed uchwaleniem aktu prawa miejscowego uznawane jest powszechnie za naruszenie postępowania prowadzące do nieważności tego aktu. W tym zakresie odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1/13, w którym stwierdzono, że: "(...)przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego bez przeprowadzenia prawem przewidzianej konsultacji oznacza dopuszczenie się naruszenia prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi (...)", oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 544/18, zgodnie z którym: "(...) zaniechanie przeprowadzenia konsultacji projektu tej uchwały z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowiło istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność podjętej uchwały (...)".
Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zapadłego w sprawie orzeczenia, nie bez znaczenia pozostawały czynności podjęte przez organ w toku prac uchwałodawczych. I tak organ przeprowadził konsultacje społeczne, których wymagania określa uchwała Rady Miasta Krakowa nr 0X1/2904/18 z dnia 26 września 2018 r. Pierwotny projekt uchwały był przedmiotem obrad Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, która wyraziła negatywną opinię z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska, która wyraziła swoją opinię w dniu 6 lipca 2021 r. w formie uchwały nr 10/2021, a następnie w dniu 13 grudnia 2021 r. Projekt uchwały podlegał również konsultacjom społecznym, które odbyły się w dniach od 18 czerwca do 9 lipca 2021 r. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w sprawie pominięto obligatoryjny element, jakim są konsultacje społeczne.
W odniesieniu do powołanych w uzasadnieniu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych przyjdzie zauważyć, że odnosiły się one wyłącznie do sytuacji, w której organ całkowicie zaniechał przeprowadzenia konsultacji. Taki przypadek nie miał jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Jednocześnie podzielić należy uwagi autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, że brak jest w obecnie obowiązującej regulacji normatywnej przepisu ustanawiającego obowiązek ponownego przeprowadzenia konsultacji społecznych w sytuacji zgłoszenia poprawki do projektu uchwały. W rezultacie nie można utożsamiać (co wydaje się czynić skarżąca kasacyjnie) całkowitego zaniechania przeprowadzenia konsultacji społecznych z brakiem przeprowadzenia kolejnych konsultacji w przypadku zgłoszenia poprawki do projektu uchwały.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że oscylują one zasadniczo wokół kwestii braku weryfikacji przez Sąd Wojewódzki podstaw do ustanowienia użytku ekologicznego, a w rezultacie kwestionowania zasadności jego ustanowienia. W pierwszej kolejności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji podstaw do ustanowienia użytku ekologicznego na danym obszarze. Nie można bowiem pomijać, że w aktach administracyjnych znajdują się opracowania przyrodnicze obejmujące obszary objęte zaskarżoną uchwałą, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym orzeczeniu. Wśród tych opracowań wskazać należy m.in. na: "Ocenę możliwości utrzymania we właściwym stanie ochrony siedlisk i gatunków na terenie Miasta Krakowa w proponowanych obszarach Natura 2000" – z 2008 r. (red.) prof. dr hab. inż. Mirosław Kasperczyk - 2008 r.; opracowanie ekofizjograficzne podstawowe (lipiec 2007 r.) oraz prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu (kwiecień 2008 r.) wykonane w toku procedury planistycznej; "Mapę roślinności rzeczywistej" opracowaną w ramach projektu MonitAir – "Atlas pokrycia terenu i przewietrzania miasta", MonitAir, K. Bajorek-Zydroń, P. Wężyk (red.), 2016 r.; Mapę roślinności rzeczywistej z 2007 r.; "Inwentaryzację projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" Geomind 2019 r. W aktach sprawy znajduje się również uchwała Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska z dnia 13 grudnia 2021 r., której załącznikiem jest "Opinia w zakresie aktualnego stanu obszarów cennych przyrodniczo na terenie Łąk na Klinach oraz oceny zasadności ustanowienia użytku ekologicznego w obrębie odizolowanych od siebie enklaw" (sporządzona przez: prof. M. Czopa, dr K. Walasza, dr J. Kajzer-Bonk, dr M. Kozaka, mgr M. Muchę). Dokument ten swoim zakresem obejmował enklawy nr 5 i nr 6. Co równie istotne zasadniczy wniosek wskazanej opinii dotyczy zwiększenia powierzchni użytku ekologicznego, również celem zabezpieczenia ochrony potencjalnych cennych siedlisk w ramach enklawy nr 5.
Nie można zatem podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że brak jest dokumentów dotyczących stanu faktycznego enklawy nr 5. Jednocześnie wymaga wskazania, że Sąd Wojewódzki dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Sąd nie ma przy tym kompetencji do oceny i podważania fachowej wiedzy ekspertów, gdyż sąd wiedzy specjalistycznej nie posiada. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji. Nie mogły tym samym zadziałać również twierdzenia skargi kasacyjnej podważające wiarygodność materiałów i opracowań, które zostały wykorzystane w toku procedury uchwałodawczej.
Nadto Sąd Wojewódzki szczególnie wnikliwie zweryfikował wpływ zaskarżonej uchwały na prawo własności skarżącej kasacyjnie. W ramach badania zachowania zasady proporcjonalności Sąd pierwszej instancji rozważył, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale, oraz czy nie wykracza poza to, co konieczne dla ich osiągnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że jakkolwiek doszło do ingerencji w prawo własności, tak nie doszło do naruszenia jego istoty, a ograniczenia były uzasadnione koniecznością ochrony środowiska naturalnego. Dla zapadłego rozstrzygnięcia nie mniej istotne było również to, że w chwili nabywania przez skarżącą kasacyjnie działek obowiązywała już uchwała nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KLINY POŁUDNIE" w Krakowie, którego przepisy wyłączały spod zabudowy części nieruchomości należących do skarżącej kasacyjnie. W rezultacie powyższego Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia nie tylko art. 42 u.o.p., ale również art. 42 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zarówno skarżącej kasacyjnie, jak i organu. Prowadzone przez sąd administracyjny w trybie art. 106 u.p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający. Celem tego postępowania nie jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonego aktu, lecz materiału, który jest konieczny do przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. Wnioskowane przez skarżącą kasacyjnie oraz organ dowody nie są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.