III OSK 133/24

III OSK 133/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Łd 698/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 87 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kuratorium Oświaty w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 698/23 w sprawie ze skargi Kuratorium Oświaty w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.4170.32.2023 w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 698/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Kuratorium Oświaty w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, Kolegium, organ) z 9 czerwca 2023 r., nr SKO.4170.32.2023 w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Kuratorium Oświaty w Łodzi (dalej: skarżący kasacyjnie, kuratorium) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej: u.o.o.p.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 sierpnia 2015 r. i przyjęcie, że odroczenie terminu wniesienia opłaty za wycięcie drzew i krzewów powoduje, iż opłata ta jest wymagalna z jego upływem, nie zaś w terminie, o którym mowa w art. 87 ust. 3 u.o.o.p. oraz oddalenie skargi, i naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej obowiązek zapłaty przedawnionego zobowiązania publicznoprawnego w postaci opłaty za usunięcie drzew i krzewów, podczas gdy przepis art. 87 ust. 1 i 3 u.o.o.p. w brzmieniu na dzień 27 sierpnia 2015 r. w sposób wyraźny i kompleksowy wskazywał, w jaki sposób ustalić termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu na potrzeby określenia biegu terminu jej przedawnienia oraz nie przewidywał jego zawieszenia lub przerwania w sytuacji odroczenia terminu uiszczenia opłaty;
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącego, w wyniku wybiórczego zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązku zapłaty zobowiązania publicznoprawnego wbrew literalnej treści tych przepisów;
3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wykładnia art. 87 ust. 1 i 3 w zw. z art. 84 ust. 4 u.o.o.p. w brzmieniu na dzień 27 sierpnia 2015 r. daje jasność, co do treści zawartych w nich norm prawych i oddalenie skargi, podczas gdy w zależności od przyjętej metody wykładni interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, o czym świadczą dwa przeciwstawne stanowiska sądów administracyjnych w podobnych sprawach i rozbieżne stanowiska doktryny i w związku z tym istniejące wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego;
4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i obarczenie strony negatywnymi konsekwencjami uchybień legislacyjnych ustawodawcy oraz niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji publicznej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżący stoi na stanowisku, że do niniejszej sprawy zastosowanie winny mieć przepisy u.o.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 sierpnia 2015 r. (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano jako 27 sierpnia 2023 r.), tj. w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr ZZ/1778/15, znak: DSS-OŚR-I.6131.185.2015. zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów i nakładającej na skarżącego kasacyjnie obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Według skarżącego Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu powołał się na aktualne brzmienie przepisów.
Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr ZZ/1778/15, zawierała rozstrzygnięcie dotyczące naliczenia opłaty za usunięcie drzew i jej wysokości, więc zgodnie z art. 87 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.o.o.p. uiszczenie opłaty winno więc nastąpić w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, a obowiązek uiszczenia tejże opłaty uległ przedawnieniu z upływem 5 lat licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Skarżący stoi na stanowisku, iż w świetle powołanych przepisów nałożony na Kuratorium termin uiszczenia opłaty upłynął w 2015 r., gdyż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi stała się ostateczna we wrześniu 2015 r., a obowiązek jej uiszczenia przedawnił się z upływem pięcioletniego okresu liczonego od 31 grudnia 2015 r., czyli w dniu 31 grudnia 2020 r
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na gruncie przepisów art. 87 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.o.o.p. w brzmieniu na dzień wydania decyzji obowiązek uiszczenia opłaty nałożony na Kuratorium Oświaty przedawnił się z upływem pięcioletniego okresu liczonego od 31 grudnia 2015 r., czyli w dniu 31 grudnia 2020 r., powołana przez Sąd I instancji argumentacja oparta na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 marca 2023 r., sygn. akt SA/Sz 1120/22, dotyczy przepisów po ich nowelizacji ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045 ze zm.), które, w ocenie strony skarżącej nie mają zastosowania do niniejszej sprawy.
Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę że przepisy u.o.o.p. w brzmieniu na dzień 27 sierpnia 2015 r. nie przewidywały zawieszenia czy też przerwania biegu zawieszenia tej opłaty w przypadku odroczenia terminu jej uiszczenia. Przepisy art. 87 ust. 1 i 3 u.o.o.p. określały że termin uiszczenia opłaty upływa po 14 dniach od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu stało się ostateczne. W ocenie kuratorium, przepisy te w sposób wyraźny wskazywały, w jaki sposób ustalić termin uiszczenia opłaty na potrzeby określenia biegu terminu jej przedawnienia. Nie przewidywały one odmiennego sposobu obliczania biegu terminu przedawnienia w sytuacji odroczenia terminu płatności opłaty za wycięcie drzew i krzewów Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie, termin przedawnienia opłaty, w sytuacji odroczenia terminującego uiszczenia, rozpoczął swój bieg dopiero z upływem 3-letniego terminu odroczenia.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do tego, że wykładnia art. 87 w zw. z art. 84 u.o.o.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 sierpnia 2015 r. daje jasność co do treści tych norm prawnych i z treści tej jednoznacznie wynika, że termin przedawnienia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, w sytuacji odroczenia terminu jego uiszczenia, rozpoczyna swój bieg dopiero z upływem 3-letniego terminu odroczenia. Skarżący podniósł, iż o sytuacji braku jasności co do relacji między ww. regulacjami świadczą dwa przeciwstawne stanowiska sądów administracyjnych zaprezentowane przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sytuacji zastosowanie powinna mieć zasada rozstrzygania wątpliwości "na korzyść strony" należy więc wybrać rozwiązanie prawne optymalne dla strony na tle innych interpretacji.
Według Kuratorium, konsekwencją błędnej wykładni art. 87 ust 1 i 3 u.o.o.p. oraz niezastosowania art. 7a § 1 k.p.a. jest niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez Kolegium art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Przepis art. 6 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, który to obowiązek nie został zrealizowany w związku z nałożeniem na stronę, w wyniku wybiórczego zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązku zapłaty zobowiązania publicznoprawnego wbrew literalnej treści tych przepisów, a nie jest dopuszczalnym przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji błędów i uchybień samego ustawodawcy lub niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej: u.o.p.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 sierpnia 2015 r. i przyjęcie, że odroczenie terminu wniesienia opłaty za wycięcie drzew i krzewów powoduje, że opłata ta jest wymagalna z jego upływem nie zaś w terminie, o którym mowa w art. 87 ust. 3 u.o.p., co w konsekwencji skutkowało nałożeniem obowiązku zapłaty przedawnionego zobowiązania publicznoprawnego w postaci opłaty za usunięcie drzew i krzewów, podczas, gdy przepis art. 87 ust. 3 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 sierpnia 2015 r. w sposób wyraźny i kompleksowy wskazywał w jaki sposób ustalić termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu na potrzeby biegu terminu jej przedawnienia oraz nie przewidywał jego zawieszenia lub przerwania w sytuacji odroczenia terminu uiszczenia opłaty.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autorki w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed nowelizacją u.o.p. wprowadzoną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca u.o.p.), a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, to jest na dzień 27 sierpnia 2015 r. Zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą u.o.p. weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć nie wyartykułował tego wprost, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w sprawie został zastosowany przepis art. 87 ust. 1 i 3 w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r.
W pierwszej więc kolejności rozstrzygnąć należy, które przepisy, to jest w brzmieniu obowiązującym do 27 sierpnia 2015 r., czy te w wersji obowiązującej od 28 czerwca 2015 r. miały w sprawie zastosowanie.
Zgodnie z art. 84 ust. 2 u.o.p. sprzed nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. opłatę za usunięcie drzew lub krzewów naliczał i pobierał organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów organ ustalał w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 3 u.o.p. sprzed nowelizacji z 24 czerwca 2015 r.). W myśl obowiązującego przed nowelą art. 84 ust. 4 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew odraczał, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewidywało przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami.
Ustawa nowelizująca u.o.p. wprowadziła zmianę w zakresie brzmienia art. 84 ust. 4 u.o.p. w odniesieniu co do początku biegu terminu odroczenia uiszczenia opłaty. O ile bowiem do daty wejścia w życie ustawy nowelizującej 3-letni okres odroczenia terminu uiszczenia opłaty zaczynał biec od dnia wydania zezwolenia, w sytuacji gdy przewidywało ono przesadzenie drzew lub krzewów w inne miejsce lub zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami, o tyle od 28 sierpnia 2015 r. 3-letni termin liczony był od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych.
Regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji z 27 sierpnia 2015 r. zezwalającej na usunięcie drzew stanowiły, że jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (art. 84 ust. 5 u.o.p.). Zgodnie zaś z ówcześnie obowiązującym art. 84 ust. 5a u.o.p. jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości był obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew.
Zmiana wprowadzona ustawą nowelizującą u.o.p. skutkowała wyeliminowaniem art. 84 ust. 5a u.o.p., stanowiąc w art. 84 ust. 5 u.o.p., że jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. Ponadto zgodnie z art. 84 ust. 6 u.o.p., decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4 i 5, mogą być wydane przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 3, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności przed upływem tego okresu.
Istotną instytucją wprowadzoną ustawą nowelizującą u.o.p. było więc wprowadzenie instytucji nieznanej wcześniej, a polegającej na wydaniu decyzji dotyczącej przeliczenia opłaty.
Treść art. 87 ust. 1 u.o.p. odnosząca się do przedawnienia terminu uiszczenia opłaty nie została zmieniona ustawą nowelizującą u.o.p. i zgodnie z tym przepisem obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty.
Ustawa nowelizująca uchyliła art. 87 ust. 2 u.o.p., który stanowił, że nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, jeżeli od końca roku, w którym usunięto drzewa lub krzewy, upłynęło 5 lat. Zmieniony został także art. 87 ust. 3 u.o.p., który do daty wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o.p. stanowił, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Po nowelizacji zaś przepisowi temu nadano następujące brzmienie: "Uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne. Jeżeli w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu został wskazany początek biegu terminu usunięcia drzewa lub krzewu, uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia biegu tego terminu".
Wobec zmiany treści powyższych regulacji prawnych w pierwszej kolejności ustalić należy, które przepisy sprzed czy też po wejściu w życie ustawy nowelizującej u.o.p. mają w sprawie zastosowanie.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.p. do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powyższy przepis intertemporalny odnosi się do postępowań, o których mowa w art. 83-87, które zostały wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną. Decyzją ostateczną zostało zakończone postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Nie jest to jednak postępowanie tożsame ze sprawą dotyczącą postępowania w przedmiocie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. Zaznaczyć należy, że art. 87 u.o.p. przewidywał także inne instytucje, w tym rozłożenie opłaty na raty, czy przesunięcie terminu jej płatności, które zostały znowelizowane ustawą z 25 czerwca 2015 r. Rozłożenie opłaty na raty czy przesunięcie terminu płatności następowały w odrębnych postępowaniach wszczynanych na wniosek zainteresowanego.
Przepisy przejściowe nie zawierały jednak regulacji odnoszących się do kwestii przedawnienia terminu uiszczenia opłaty oraz wydania decyzji o przeliczeniu wysokości opłaty.
Podkreślić należy, że brak jest ogólnych, systemowych regulacji prawa regulujących kwestię zastosowania właściwych przepisów w sytuacji kiedy ustawodawca nie rozstrzygnął w danym akcie prawnym kwestii intertemporalnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo.
Regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10).
Ponadto zauważyć należy, że przyjmuje się, iż z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz M. Kotulski, Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym, [w:] Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym pod red. A. Błasia, Warszawa 2014, s. 301 i nast.).
W rozpoznawanej sprawie mamy więc do czynienia ze stosunkiem otwartym, który powstał w dacie obowiązywania dawnego prawa i trwa dalej po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.
W takiej sytuacji nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 54; na ten temat zob. także E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29).
W rozpoznawanej sprawie mają więc zastosowanie przepisy u.o.p. obowiązujące po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 25 czerwca 2015 r., bowiem możliwość skorzystania z dobrodziejstwa dotyczącego odroczenia terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów pod warunkiem, że zachowały one żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości powstała w dacie wydania decyzji w tym zakresie i trwała nadal po jej wydaniu z uwagi na określony w niej 3-letni czasookres, albowiem weryfikacja spełnienia powyższego wymogu musi nastąpić pod rządami obowiązywania nowej ustawy.
W związku z powyższym twierdzenia skargi kasacyjnej co do konieczności zastosowania art. 87 ust. 1 i 3 u.o.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji są niezasadne.
Dokonując zaś wykładni powyższego przepisu w brzmieniu nadanym mu ustawą z 25 czerwca 2015 r. stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, że decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dotyczyła nałożenia przedawnionego już obowiązku publicznoprawnego.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że opłata za usunięcie drzew i krzewów należy do kategorii obowiązków publicznoprawnych.
Zgodnie bowiem z art. 402 ust. 5 p.o.ś. wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy, z wyjątkiem wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu, oraz wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez marszałka województwa, które stanowią w 35% przychód Narodowego Funduszu i w 65% - wojewódzkiego funduszu.
Zgodnie zaś z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych. Choć przepis ten nie wylicza wprost jako należności publicznej opłaty za usunięcie drzew, to należy zwrócić uwagę, że przepis ten posługuje się kwantyfikatorem "w szczególności", a co za tym idzie należności w nim wymienione jako środki publiczne są jedynie przykładowym wyliczeniem. Zgodnie zaś z art. 67 ust 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r., poz. 879; dalej: Ordynacja podatkowa).
W sprawie zastosowanie mają więc przepisy Ordynacji podatkowej.
Instytucja odroczenia uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów zbliżona jest swoim charakterem do ulgi podatkowej, co uzasadnia odpowiednie zastosowanie do niej regulacji przewidzianych w art. 69 Ordynacji podatkowej, albowiem brak dokonania odpowiednich nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzew powoduje utratę po stronie obowiązanego prawa do ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu naliczonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.
Zgodnie zaś z art. 69 § 1 Ordynacji podatkowej w razie niedopełnienia przez podatnika warunków uprawniających do skorzystania z uzyskanej ulgi podatkowej, prawo do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe powstaje w dniu, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do ulgi, w myśl zaś § 2 tegoż artykułu termin do wydania decyzji, o której mowa w § 1, wynosi 3 lata od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do ulgi podatkowej, a jeżeli podatnik nie zgłosił organowi podatkowemu utraty prawa do ulgi co najmniej na 2 miesiące przed upływem tego terminu - termin do wydania decyzji, o której mowa w § 1, wynosi 5 lat.
Odpowiednie zastosowanie regulacji art. 69 § 2 Ordynacji podatkowej do instytucji przeliczenia nałożonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów, której termin uiszczenia odroczono na podstawie art. 84 ust. 3 u.o.p. prowadzi do wniosku, że termin do wydania decyzji przeliczeniowej na podstawie art. 84 ust. 4 lub 7 u.o.p. w aktualnym brzmieniu wynosi 3 lata od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do umorzenia opłaty, której termin uiszczenia został uprzednio odroczony, względnie 5 lat od końca tego roku, jeśli zobowiązany nie zgłosił właściwemu organowi nastąpienia zdarzenia powodującego utratę prawa do umorzenia ww. należności.
Zgodnie więc z powyższymi regulacjami w rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, iż 5 letni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji o przeliczeniu opłaty za usunięcie drzew rozpoczął swój bieg od końca roku, w którym upłynęły 3 lata od dnia co do, którego skarżący kasacyjnie obowiązany był dokonać nasadzeń zastępczych, a więc od końca 2019 r.
Wydanie więc decyzji przeliczeniowej nastąpiło z zachowaniem powyższego terminu, albowiem decyzja ta została wydana w dniu 14 marca 2023 r. i utrzymana w mocy decyzją z 9 czerwca 2023 r.
Podkreślić należy, że do identycznych wniosków co do okresu przedawnienia powyższej należności prowadzi wykładnia przepisów u.o.p. nawet bez zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Dokonując tej wykładni należy bowiem mieć na względzie charakter instytucji odroczenia terminu płatności opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Odroczenie tego terminu nie oznacza, że termin płatności opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p. w ogóle nie rozpoczyna swojego biegu, lub że - jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny - termin ten rozpoczyna swój bieg z datą wydania ostatecznej decyzji przeliczeniowej. Sposób liczenia biegu tego terminu przyjęty przez Sąd I instancji prowadziłby do sytuacji, w której faktycznie to organ, a nie przepis prawa decydowałby o terminie przedawnienia, przy czym przy takiej konstrukcji nigdy nie doszłoby do sytuacji, w której upłynąłby dla organu termin do wydania decyzji przeliczeniowej, co jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, zgodnie z art. 87 ust. 1 i 3 u.o.p. w zw. z art. 84 ust. 3 u.o.p. oznacza, że termin ten rozpoczyna swój bieg dopiero po upływie okresu 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. W rozpoznawanej sprawie termin dokonania nasadzeń zastępczych określono "do dnia 30 października 2015 r.". Stosując więc przepis art. 87 ust. 1 u.o.p. należy dojść do wniosku, że termin ten rozpoczął swój bieg z upływem 2019 r., a co za tym idzie decyzja przeliczeniowa mogła zostać wydana do końca 2024 r.
Zaskarżona decyzja nie dotyczyła więc należności przedawnionej, jak wskazano w skardze kasacyjnej.
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6 k.p.a., jak i zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a.
Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem różne metody wykładni prowadziły do jednakowych wniosków.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.