III OSK 132/24

III OSK 132/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Łd 659/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1614
art. 87a ust. 2 i ust. 5, art. 89 ust. 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzenie niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 659/23 w sprawie ze skargi A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. w Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 maja 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 8 marca 2023 r. nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną za zniszczenie trzech drzew z gatunku głóg dwuszyjkowy, rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]), w wysokości 77,860 zł (pkt 1 decyzji). Ponadto organ I instancji odroczył termin uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 54.502 zł, stanowiącej 70% kwoty całkowitej administracyjnej kary pieniężnej, na okres 5 lat, uznając, że stopień zniszczenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności (pkt 2 decyzji).
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 8 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 8 marca 2023 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z niekwestionowanych ustaleń wynika, że przycięcia gałęzi przedmiotowych drzew dokonał pracownik skarżącego, bez wiedzy Zarządu Nieruchomości Województwa Łódzkiego, władającego nieruchomością w imieniu właściciela tj. Województwa Łódzkiego. Obwody pni trzech spornych drzew, mierzone na wysokości 130 cm to odpowiednio 75 cm, 68 cm i 86 cm, co wynika z protokołu oględzin z 28 maja 2021 r.
Zdaniem Sądu I instancji organy trafnie ustaliły stan faktyczny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że doszło do zniszczenia koron drzew gatunku głóg dwuszyjkowy. Drzewa zostały prawie całkowicie pozbawione gałęzi tworzących ich korony, a więc usunięto ponad 50% korony każdego z drzew. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół oględzin z 28 maja 2021 r. Pozbawienie prawie wszystkich gałęzi drzew obrazują także załączone do akt sprawy zdjęcia, złożone zarówno przy zgłoszeniu, które wpłynęło do organu I Instancji, jak i wykonane podczas oględzin dokonanych 28 maja 2021 r., na których widoczne są jedynie odrosty gałęzi na żywych koronach drzew. Usunięcie ponad 50% korony każdego z drzew, czyli wycięcia także zdrowych gałęzi na spornych drzewach potwierdził także pracownik skarżącego, który w oświadczeniu z 1 czerwca 2021 r. wskazał, że najpierw dokonał próby wycięcia jedynie suchych gałęzi, a następnie do przyciętych suchych gałęzi "wyrównał" wszystkie pozostałe, czyli żywe gałęzie, ze względów bezpieczeństwa i estetycznych. Zbyt krótkie przycięcie potwierdziła także poprzednia dyrektor Centrum. Żadna z tych osób w tym czasie nie zakwestionowała ustaleń organu I instancji ani materiału dowodowego zgromadzonego przez ten organ, w tym wykonanych pomiarów i zdjęć. Zarzuty tego rodzaju zostały sformułowane dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie doszło do zniszczenia drzew, o którym stanowi art. 87a ust. 5 art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916, dalej: u.o.p.). Tego rodzaju przycięcia gałęzi nie można uznać za zabieg pielęgnacyjny. Przepis art. 87a ust. 2 u.o.p. stanowi, że prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 u.o.p., stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 u.o.p.), a usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 u.o.p., stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.). Bez znaczenia są przy tym zarzuty skarżącego, że zastosowany przez pracownika zabieg pielęgnacyjny miał na celu usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych, skoro jednocześnie zostały usunięte wszystkie lub prawie wszystkie gałęzie zdrowe. W ocenie Sądu I instancji, nie ma także znaczenia, że organ nie ustalił, jak dokładnie wyglądała korona drzewa przed dokonaniem przycięcia. Nie można bowiem mówić o utrzymaniu uformowanego kształtu korony drzewa, skoro na skutek przeprowadzonych cięć drzewo zostało pozbawione niemal całej korony. Zdaniem Sądu I instancji, wycięcie wszystkich lub niemal wszystkich gałęzi należy uznać za zniszczenie drzewa, o którym stanowi art. 87a ust. 5 u.o.p., a usunięcie wszystkich lub prawie wszystkich gałęzi z drzewa przekracza dozwolony wymiar 50% wskazany w tym przepisie. Jako koronę, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa należy rozumieć objętość korony przed pierwszym zabiegiem jej redukcji, plus objętość korony, która przyrosła w okresie po każdej kolejne jej redukcji. Przepis stanowiąc, że dopuszczalne jest usunięcie do 50% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie jego rozwoju oznacza, że taka część korony może być usunięta łącznie we wszystkich dokonywanych na danym drzewie zabiegach, a nie podczas każdego zabiegu odrębnie. Również gałęzie usunięte tworzyły koronę drzewa w okresie jego rozwoju, czyli w czasie wskazanym w art. 87a ust. 2 u.o.p. jako podlegającym ochronie. Tej ochronie podlega bowiem pełna objętość korony uwzględniająca rozwój drzewa od początku jego powstania, a nie tylko ta korona, którą zastano przed ostatnim przycięciem. Punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych prac nie musi być zatem, wbrew zarzutom skargi, stan korony w chwili rozpoczęcia cięć, gdyż w takim układzie użycie przez ustawodawcę sformułowania "w całym okresie rozwoju" byłoby zbędne. W tej sytuacji bezzasadne są także zarzuty skarżącego odnoszące się do braku opinii biegłego dendrologa, jak i te odnoszące się do ustalenia przez organ stanu drzew sprzed usunięcia gałęzi na podstawie map z 2017 r.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 89 ust. 7 u.o.p. (stan wyższej konieczności). Ścięcie koron drzew z obawy przed możliwymi skutkami połamania gałęzi przez silny wiatr nie spełnia przesłanki działania w stanie wyższej konieczności, bowiem samo dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa nie stanowi należytego uzasadnienia dla zniszczenia drzew. Przekonanie skarżącego o niebezpieczeństwie, jakie mogą powodować połamane gałęzie drzew nie uzasadniało ich zniszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 87a ust. 5 u.o.p. polegającą na przyjęciu, że w tej sprawie mamy do czynienia ze zniszczeniem drzew, co miało polegać na usunięciu gałęzi drzew nie w celach pielęgnacyjnych, pomimo, że nie zostało wykazane, że doszło do usunięcia powyżej 50% korony drzewa w celu innym, niż określonym w art 87a ust. 2 u.o.p.
Po drugie, niezastosowanie art. 89 ust. 7 u.o.p. pomimo, że gałęzie drzew zostały usunięte w związku z istnieniem stanu wyższej konieczności. Wyschnięte gałęzie drzew stanowiły niebezpieczeństwo wyrządzenia szkód dla mienia oraz zagrożenie zdrowia oraz życia dla uczniów i pracowników szkoły.
Po trzecie, niezastosowanie art. 87a ust. 2 pkt 1 u.o.p. pomimo, że z okoliczności sprawy nie wynika, że prace w obrębie korony drzewa miały inny cel niż usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych lub usunięcie zagrożenia dla mienia oraz zdrowia oraz życia ludzkiego.
Po czwarte, zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. pomimo okoliczności wskazujących, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej
Skarżący powiązał zarzuty naruszenia prawa materialnego z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, "art. 151a w zw. z art. 138 § 2 p.p.s.a." przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ nie uwzględnił "wniosków dowodowych w postaci przesłuchania świadków".
Po drugie, "art. 151a w zw. z art. 138 § 2 p.p.s.a." przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji w sprawie pomimo, że nie przeprowadzono w sposób kompletny postępowania dowodowego oraz przyjęto wnioski z materiału dowodowego, które "nie dawały się pogodzić z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego".
Skarżący powiązał zarzuty naruszenia prawa procesowego z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skarżący sformułował zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Zarzuty procesowe zostały jednak częściowo nieprawidłowo sformułowane. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie "art. 151a w zw. z art. 138 § 2 p.p.s.a." Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiej normy jak art. 138 § 2. Artykuł 138 p.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne i dotyczy elementów składowych sentencji wyroku, czego nie dotyczy przedmiotowy zarzut. Z kolei art. 151a p.p.s.a. dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (paragrafy), a skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto, przepis art. 151a § 1-3 p.p.s.a. dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu od tzw. decyzji kasacyjnej, której w tej sprawie nie wydano. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 151a p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 138 § 2, pozwala na przyjęcie, że skarżący zmierzał w istocie do sformułowania zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem to właśnie ten przepis dotyczy wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, a więc decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Niezależnie od powyższego, zarzuty te, nawet w przypadku ich prawidłowego sformułowania (tzn. prawidłowego wskazania jednostek redakcyjnych, wskazania art. 151 p.p.s.a. stanowiącego podstawę oddalenia skargi na decyzję oraz prawidłowego określenia aktów prawnych w ramach tych zarzutów), nie mogły odnieść zamierzonego skutku, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wynika to z tego, że normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 151a § 1 i § 3 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Tego rodzaju normą o charakterze wynikowym jest także norma z art. 138 § 2 k.p.a., która określa tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia odwołania przez organ odwoławczy.
W konsekwencji powyższego rozpoznaniu podlegały jedynie zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji i ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym właściwe organy prawidłowo ustaliły i oceniły materiał dowodowy w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe drzewa zostały w całości lub prawie w całości pozbawione gałęzi, co nie pozwala na przyjęcie, że dokonane przez pracownika skarżącego prace stanowiły tylko prace pielęgnacyjne. Z oświadczenia tego pracownika wynika przy tym, że dokonał wycięcia zarówno gałęzi suchych, jak i gałęzi zdrowych. Nawet jeżeli działania skarżącego zmierzały do osiągnięcia celów wynikających z art. 87a ust. 2 u.o.p., a więc usunięcia gałęzi obumarłych lub nadłamanych oraz utrzymania uformowanego kształtu korony drzewa, to cele to nie zostały osiągnięte z uwagi na nadmierną wycinkę, która doprowadziła do zniszczenia koron drzew. Trudno również przyjąć, że wycinka prawie wszystkich gałęzi może stanowić czynność utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa, szczególnie w świetle niekwestionowanych wyjaśnień pracownika skarżącego dokonującego wycinki. Stąd też brak było podstaw do prowadzenia czynności dowodowych wnioskowanych przez skarżącego, a w szczególności powoływania biegłego. Stan zdrowotny drzew nie budził przecież wątpliwości, a organ przyjął, że nie doszło do ich obumarcia, a jedynie zniszczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne powoływanie biegłego na okoliczność wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy, ponieważ właściwy w tym zakresie jest organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę (a następnie ewentualnie sąd administracyjny). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy ustalonego przez właściwe organy, w świetle mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, a w konsekwencji niezasadne były także zarzutu podnoszące naruszenie art. 87a ust. 2 i ust. 5 u.o.p.
Zgodnie z art. 89 ust. 7 u.o.p., w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że stan wyższej konieczności uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu czy też uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. dla życia lub zdrowia ludzi), że nie można oczekiwać na działanie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. II OSK 2752/17 i z 20 lipca 2023 r. III OSK 2673/21). Z tego rodzaju stanem nagłym i stwarzającym poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa, nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Usunięcie gałęzi było natomiast działaniem zaplanowanym, podjętym przez pracownika, po uzyskaniu zgody przełożonego. Skarżący jest przy tym niekonsekwentny, wskazuje z jednej strony na konieczność dokonania zabiegów pielęgnacyjnych, a z drugiej na stan wyższej konieczności, co nie może mieć miejsca jednocześnie. Niezależnie jednak od powyższego, stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ opierało się wyłącznie na subiektywnie postrzeganym, bliżej nieokreślonym niebezpieczeństwie wiążącym się z możliwości przewrócenia drzew przez silny wiatr. Nie jest to okoliczność, która może być postrzegana jako działanie w stanie wyższej konieczności, uwzględniając oględziny drzew dokonane po wycince gałęzi, które to oględziny potwierdziły, że stabilność drzew nie została naruszona. Nawet przyjmując, że obumarłe gałęzie mogły stanowić pewnego rodzaju niebezpieczeństwo, to nie usprawiedliwia usunięcia pozostałych, zdrowych gałęzi, szczególnie uwzględniając, że działania te w żaden sposób nie zapobiegały ewentualnemu przewróceniu się przedmiotowych drzew. Zarzut naruszenia art. 89 ust. 7 u.o.p. również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.