III OSK 1319/26

III OSK 1319/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Op 91/25 - Postanowienie WSA w Opolu z 2026-01-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt I SAB/Op 91/25 o odrzuceniu skargi W.L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o figurowaniu w spisie wyborców postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt I SAB/Op 91/25, odrzucił skargę W.L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o figurowaniu w spisie wyborców.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pełnomocnik W.L., pismem z dnia 29 marca 2025 r., zwrócił się do Burmistrza m.in. z prośbą: "(...) o przedstawienie informacji, czy W.L. widnieje w spisie wyborców gminy [...]? Jeżeli tak to pod jakim adresem został zarejestrowany. Odpowiedź proszę przekazać w formie zaświadczenia". W odpowiedzi na to żądanie organ pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. wyjaśnił pełnomocnikowi, że dane osobowe obywateli przetwarzane są w Centralnym Rejestrze Wyborców i każda osoba może sprawdzić swoje dane. Wskazał, że art. 36 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r., poz. 365, dalej: "Kodeks wyborczy") reguluje kto i w jaki sposób może uzyskać dane o wyborcy, ich uzyskanie wymaga złożenia wniosku pn. "Udostępnienie informacji o danych wyborcy przetwarzanych w Centralnym Rejestrze Wyborców" - osobiście, przez ePUAP lub pocztę, brak jest możliwości składania wniosku przez pełnomocnika. W dniu 16 lipca 2025 r., W.L. osobiście złożył w Urzędzie Miejskim [...] wniosek o udostępnienie informacji o danych wyborcy przetwarzanych w Centralnym Rejestrze Wyborców i organ, w tym samym dniu, udzielił żądanej informacji.
Następnie skargą z dnia 8 września 2025 r. W.L., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie wydania zaświadczenia o figurowaniu w spisie wyborców. W skardze podniósł, że w dniu 29 marca 2025 r. jego pełnomocnik złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, czy figuruje on w spisie wyborców i pod jaki adresem. Do dnia dzisiejszego organ nie wydał pełnomocnikowi ani zaświadczenia, ani formalnego postanowienia o odmowie jego wydania, co stanowi, w jego ocenie, naruszenie art. 217 § 3 oraz art. 219 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Opolu wskazał, że, jak wynika z akt badanej sprawy, przed Burmistrzem [...] toczyło się postępowanie nie o wydanie zaświadczenia lecz postępowanie o informację, czy skarżący widnieje w spisie wyborców gminy. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 29 marca 2025 r., zwróciła się bowiem do organu: "(...) o przedstawienie informacji, czy W.L. widnieje w spisie wyborców gminy [...]? Jeżeli tak to pod jakim adresem został zarejestrowany. Odpowiedź proszę przekazać w formie zaświadczenia". W ocenie Sądu, nie ma umocowania w prawie, wyrażone w piśmie z dnia 29 marca 2025 r. oczekiwanie skarżącego, że odpowiedź na tak sformułowany wniosek zostanie przekazana w formie zaświadczenia, czy też postanowienia o odmowie jego wydania, a tym samym nieskuteczna jest skarga na to, że organ, nie stosując takiej formy odpowiedzi, pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w ich wydaniu.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że spis wyborców jest sporządzany i aktualizowany przez gminę jako zadanie zlecone odrębnie na każde zarządzone wybory (art. 26 § 2 Kodeksu wyborczego). Spisy wyborców dla każdego obwodu głosowania w formie elektronicznej, które są udostępniane gminom przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, generuje się w sposób automatyczny, jednak nie częściej niż raz na dobę, dopiero od 44 dnia przed dniem wyborów w Centralnym Rejestrze Wyborców (art. 26 § 10 Kodeksu wyborczego także § 6 rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2023 r. w sprawie spisu wyborców, Dz. U. poz. 1512). Wyborcy przysługuje prawo wglądu do spisu wyborców w celu sprawdzenia, czy został on uwzględniony w spisie i obejmuje informacje na jego temat (art. 36 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego). W okresie od 44 dnia przed dniem wyborów do 5 dnia przed dniem wyborów każdy wyborca może złożyć pisemny wniosek utrwalony w postaci papierowej i opatrzony własnoręcznym podpisem w urzędzie gminy, w której spis wyborców został sporządzony, o udzielenie informacji, czy został w spisie ujęty (art. 36 § 9 Kodeksu wyborczego). Udostępnianie informacji, o której mowa w art. 36 § 9, następuje przez udzielenie informacji, że osoba wskazana we wniosku jest ujęta w spisie wyborców lub nie figuruje w spisie. Na żądanie wnioskodawcy udzielona informacja jest potwierdzana przez wójta na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem (art. 36 § 10 Kodeksu wyborczego).
Powołane powyżej przepisy Kodeksu wyborczego dopuszczają zatem udzielenie wyborcy informacji na wniosek, czy widnieje on w spisie wyborców. Określają one wyczerpująco formę, tryb, sposób i terminy w jakich należy zwrócić się o jej udzielenie jak i formę odpowiedzi organu. Wniosek o udzielenie informacji, czy dany wyborca widnieje w spisie wyborców, wymaga zachowania formy pisemnej utrwalonej w postaci papierowej (1) i jego opatrzenia własnoręcznym podpisem wyborcy (2). Kodeks wyborczy rzeczywiście nie przewiduje w tym zakresie działania wyborcy przez pełnomocnika. W ocenie Sądu, ma to na celu zapewnienie ochrony informacji, co do uczestniczenia przez wyborcę w wyborach, która obejmuje także kwestię, czy widnieje on w spisie wyborców. Z wnioskiem takim obiektywnie można wystąpić dopiero po wygenerowaniu spisu wyborców, czyli od 44. dnia przed dniem wyborów i do 5. dnia przed dniem wyborów. Prawidłową reakcją organu na tak sformułowany wniosek jest udzielenie informacji, że osoba wskazana we wniosku jest ujęta w spisie wyborców lub nie figuruje w spisie. Na żądanie wnioskodawcy odpowiedź przybiera zwykłą formę pisemną, utrwaloną w postaci papierowej, opatrzoną własnoręcznym podpisem organu. Cytowane przepisy nie zawierają odesłania do k.p.a., w tym do formy zaświadczenia dla tak udzielanej informacji.
Organ był związany treścią wniosku z dnia 29 marca 2025 r. i w konsekwencji zobowiązany był podjąć działania w prawem określonej formie w celu jego załatwienia. Forma wniosku i jego załatwienia nie zależą od uznania wyborcy i podmiotu prowadzącego spis. Przepisy Działu VII k.p.a. o zaświadczeniach nie znajdują zastosowania w obrębie analizowanego postępowania informacyjnego. Obowiązująca w sprawie szczególna, powołana regulacja Kodeksu wyborczego, będzie miała zatem pierwszeństwo przed przepisami Działu VII k.p.a. W tej sytuacji skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o figurowaniu w spisie wyborców jest niedopuszczalna, bo organ nie mógł i nie procedował w trybie art. 217 i nast. k.p.a. Udzielał skarżącemu informacji w formach i w trybie informacyjnym określonym w Kodeksie wyborczym.
Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności faktyczne oraz powołane przepisy, skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 oraz art. 219 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na zaniechaniu oceny, czy organ pozostawał w bezczynności wskutek niewydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania, oraz ograniczeniu się wyłącznie do zakwestionowania trybu, w jakim wniosek powinien zostać rozpoznany. Istotą sprawy objętej skargą było ustalenie, czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności poprzez niewydanie aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 29 marca 2025 r. Bezsporne jest, że organ: nie wydał zaświadczenia; nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania; ograniczył się do udzielenia odpowiedzi w formie pisma, które nie stanowi aktu przewidzianego przepisami prawa. Stan ten trwa do chwili obecnej, co oznacza, że postępowanie nie zostało formalnie zakończone w żadnej prawem przewidzianej formie. W tych okolicznościach obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy organ był zobowiązany do zakończenia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania, a tym samym czy pozostawał w bezczynności. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej kwestii, lecz dokonał odmiennej kwalifikacji prawnej wniosku, uznając, że sprawa nie podlega przepisom k.p.a., lecz regulacjom Kodeksu wyborczego. W konsekwencji Sąd całkowicie pominął zasadniczy element sprawy, jakim był brak aktu kończącego postępowanie. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy organ był zobowiązany do zakończenia sprawy poprzez wydanie zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania, a tym samym czy pozostawał w bezczynności. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że Sąd nie zbadał, czy organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 217 § 3 oraz art. 219 k.p.a., a więc nie rozpoznał istoty sprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 217 § oraz art. 219 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na zaniechaniu oceny czy organ pozostawał w bezczynności wskutek niewydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie jego wydania.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach wydania: 1) decyzji administracyjnych; 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.
Z powyższego przepisu wynika, że bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do podjęcia wskazanych tam działań. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest przede wszystkim zbadanie, czy jest ona dopuszczalna. Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli wynik wskazanego badania jest pozytywny, sąd musi w dalszej kolejności ustalić, czy organowi można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Bezczynnością jest bowiem każdy stan, w którym sprawa nie została załatwiona w przewidzianym terminie. Nieuzasadnione przekroczenie tego terminu wystarcza dla powstania stanu bezczynności w omawianym znaczeniu.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Burmistrza w sprawie udzielenia informacji w formie zaświadczenia czy skarżący kasacyjnie widnieje w spisie wyborców gminy, a jeżeli tak, to pod jakim adresem został zarejestrowany. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że żądana informacja, tj. czy skarżący widnieje w spisie wyborców znajduje się w Centralnym Spisie Wyborców. Udostępnianie danych dotyczących spisu wyborców zostało zaś uregulowane w przepisach Kodeksu wyborczego, w szczególności w art. 36 tej ustawy, który określa również krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania tego rodzaju informacji. Krąg ten został określony jako: "osoba, której dane są przetwarzane w Centralnym Rejestrze Wyborców". W myśl art. 36 § 7 Kodeksu wyborczego, informacja o danych jest udostępniana, w zależności od żądania wnioskodawcy, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem lub w postaci elektronicznej, opatrzonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie do treści art. 36 § 8 Kodeksu wyborczego, informacja o danych może mieć postać wydruku z systemu teleinformatycznego. Art. 36 § 9 Kodeksu wyborczego wskazuje natomiast, że: "w okresie od 44 dnia przed dniem wyborów do 5 dnia przed dniem wyborów każdy wyborca może złożyć pisemny wniosek utrwalony w postaci papierowej i opatrzony własnoręcznym podpisem w urzędzie gminy, w której spis wyborców został sporządzony, o udzielenie informacji, czy został w spisie ujęty". W § 10 art. 36 Kodeksu wyborczego wskazano, że udostępnianie informacji, o której mowa w § 9, następuje przez udzielenie informacji, że osoba wskazana we wniosku jest ujęta w spisie wyborców lub nie figuruje w spisie. Na żądanie wnioskodawcy udzielona informacja jest potwierdzana przez wójta na piśmie utrwalonym w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem. Z powyższych przepisów wynika, że żądanie udostępnienia informacji o ujęciu w spisie wyborców może wystąpić wyłącznie konkretny wyborca, a udzielenie żądanej informacji może nastąpić poprzez wydanie wydruku z systemu teleinformatycznego (art. 36 § 8 Kodeksu wyborczego) albo pisma utrwalonego w postaci papierowej, opatrzonym własnoręcznym podpisem (na żądanie wnioskodawcy). Kodeks wyborczy nie precyzuje natomiast w jakim trybie wniesione żądanie, w przypadku braku podstaw do jego uwzględnienia, może być rozpatrzone. Z tego względu, z uwagi na brak regulacji w tym zakresie, zastosowanie znajdują przepisy Działu VII k.p.a. regulujące postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń.
Zaświadczeń wydawanych w trybie art. 217 k.p.a. nie zalicza się do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ nie przyznają one, ani nie stwierdzają i nie uznają uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdzają ich istnienie. Zaświadczenia nie należą zatem do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia (w rozpoznawanej sprawie pismem potwierdzającym figurowanie bądź nie w spisie wyborców) potwierdzającym fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę np. w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu; gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Na postanowienia przewidziane w art. 219 k.p.a. służy zażalenie, a na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia - skarga do sądu administracyjnego. Skoro podjęcie takich postanowień jest jednym ze sposobów załatwienia sprawy, to bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niepodjęciu w terminie prawem przewidzianych działań zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie zaświadczeń może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Postępowanie o wydanie zaświadczenia zostaje zakończone z chwilą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, a poprzednio Burmistrz nie uwzględnili przepisów Działu VII k.p.a., w tym art. 219, jak i art. 217 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odrzucił wniesioną przez skarżącego skargę. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził dochodzonego przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę